蘇紅巧、蘇楊：國家公園有利于大城市綠色發(fā)展

中國的城市是行政區(qū)概念，大城市仍然需要完整的生態(tài)系統(tǒng)支撐。目前，北京、上海等大城市的各類自然保護(hù)地占市域的比例接近1/5，將這些城市符合價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的保護(hù)地整合設(shè)立為國家公園，對(duì)區(qū)域乃至國家生態(tài)安全和綠色發(fā)展具有更為重要的作用。不過，2017年中辦、國辦印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》）中明確“國家公園實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)”，許多地方的領(lǐng)導(dǎo)可能因此認(rèn)為國家公園會(huì)成為區(qū)域發(fā)展的約束。當(dāng)前，亟待破除這一誤解，科學(xué)認(rèn)識(shí)“最嚴(yán)格的保護(hù)”，并在保護(hù)第一的前提下，以國家公園建設(shè)為抓手帶動(dòng)區(qū)域綠色發(fā)展。

“國家公園實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)”不是建禁區(qū)、不排斥綠色發(fā)展

國家公園是自然保護(hù)地的主體和龍頭，但“最嚴(yán)格的保護(hù)”讓許多地方領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為“國家公園就是建禁區(qū)、是發(fā)展包袱”。中文的“保護(hù)”對(duì)應(yīng)的是兩個(gè)英文單詞：protection和conservation。前者強(qiáng)調(diào)的是“no use”，近乎嚴(yán)防死守、禁止一切利用的“原樣保存”；后者強(qiáng)調(diào)“l(fā) egitimate use,wise use”，即在保護(hù)前提下進(jìn)行適當(dāng)方式、強(qiáng)度且程序規(guī)范的資源利用并反哺保護(hù)。自然保護(hù)地建立之初，受限于各方面的認(rèn)知約束，認(rèn)為保護(hù)與發(fā)展是對(duì)立的；隨著對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)認(rèn)知水平的提高和發(fā)展條件的變化，以及單純保護(hù)管理模式在實(shí)際操作中的舉步維艱，自然保護(hù)地的理念和措施普遍轉(zhuǎn)為conservation。我國國家公園的頂層設(shè)計(jì)中，“最嚴(yán)格的保護(hù)”指的是conservation而非protection——《總體方案》和《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》都指出，國家公園是生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)，也要踐行“綠水青山就是金山銀山”。

國家公園不是建禁區(qū)，還提供了統(tǒng)籌保護(hù)與發(fā)展、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的平臺(tái)?？茖W(xué)理解“最嚴(yán)格的保護(hù)”的同時(shí)，還須認(rèn)識(shí)到國家公園對(duì)地方發(fā)展不會(huì)帶來額外的約束（這個(gè)額指既定生態(tài)保護(hù)紅線）：在各地的生態(tài)保護(hù)紅線都已落地的情況下，作為價(jià)值較高、管理規(guī)范的一種生態(tài)紅線區(qū)，國家公園不僅不會(huì)帶來額外的約束，反而為各地改善生態(tài)服務(wù)、提升資源價(jià)值、形成綠色發(fā)展方式提供了統(tǒng)籌保護(hù)與發(fā)展的基地與平臺(tái)。在堅(jiān)持國家公園保護(hù)第一的前提下，通過建立國家公園產(chǎn)品品牌增值體系和在國家公園周邊建立《總體方案》中明確的國家公園特色小鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)串聯(lián)和業(yè)態(tài)升級(jí)，能更好地帶動(dòng)區(qū)域綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型，這是法國等發(fā)達(dá)國家成熟的經(jīng)驗(yàn)。這樣的認(rèn)識(shí)，不僅利于把更多具有國家代表性的區(qū)域完整地納入國家公園以統(tǒng)一管理、提升價(jià)值，更有利于為許多地方的生態(tài)文明建設(shè)提供新思路、發(fā)展方式創(chuàng)新提供新手段。例如，上海的生態(tài)之城建設(shè)就亟待國家公園來破題。

長江口國家公園對(duì)上海生態(tài)之城建設(shè)既必要又可行

上海作為全國發(fā)展的排頭兵和引領(lǐng)發(fā)展方式的龍頭，在《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》中明確了這樣的戰(zhàn)略目標(biāo)：到2035年將基本建成卓越的全球城市，令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城。但生態(tài)遠(yuǎn)比人居環(huán)境要求高和復(fù)雜，大城市如何建設(shè)生態(tài)之城？

（一）破題上海生態(tài)之城

準(zhǔn)確理解生態(tài)文明才能全面破題生態(tài)之城。我國的生態(tài)文明本質(zhì)上是發(fā)展概念而非保護(hù)用語，生態(tài)是用來修飾文明的，這樣的發(fā)展才是兼顧全面的、全民參與的、可持續(xù)的發(fā)展。習(xí)近平總書記在2018年5月的全國生態(tài)環(huán)保大會(huì)提出的八個(gè)堅(jiān)持，全面闡釋了生態(tài)文明的特征，從“綠水青山就是金山銀山”到“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”，反映了生態(tài)文明的經(jīng)濟(jì)特征和社會(huì)特征。符合這些特征的生態(tài)之城，應(yīng)該是在生態(tài)和生態(tài)文明上都具有國家代表性和發(fā)展引領(lǐng)性的城市。從文明發(fā)展的形態(tài)和上海發(fā)展的階段來看，生態(tài)之城應(yīng)該是生態(tài)良好的生態(tài)文明之城，生態(tài)之城要有完整的生態(tài)功能和具有國家代表性的生態(tài)價(jià)值，需要高品質(zhì)的生態(tài)空間，能將保護(hù)好的生態(tài)成果通過新的發(fā)展方式轉(zhuǎn)化為更有持續(xù)性的經(jīng)濟(jì)增長和更廣泛地為市民和國民共享的生態(tài)產(chǎn)品。

（二）長江口國家公園對(duì)上海生態(tài)之城建設(shè)的必要性

生態(tài)之城建設(shè)，上海存在“后天差距”：缺乏具有國家代表性的完整保護(hù)地，長江口區(qū)域各類保護(hù)地交叉重疊、多頭管理的問題突出，生態(tài)空間和生態(tài)品質(zhì)不足，自身的生態(tài)功能不完整，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能不強(qiáng)，綠色發(fā)展的做法和成效都相對(duì)傳統(tǒng)而且零散，沒有能整體呈現(xiàn)生態(tài)文明的空間區(qū)域、系統(tǒng)做法。中央2019年對(duì)上海的生態(tài)環(huán)境保護(hù)督查結(jié)果也顯示，長江口區(qū)域的生態(tài)保護(hù)工作存在重視不足的問題。

但也要認(rèn)識(shí)到上海實(shí)際是有先天優(yōu)勢(shì)的：具有國家代表性的生態(tài)資源——長江口區(qū)域江、海、島資源兼?zhèn)洌渖锒鄻有灾苯佑绊懻麄€(gè)長江流域的生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性。崇明島等長江口島嶼是上海重要的生態(tài)屏障和可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略空間，對(duì)長三角、長江流域乃至全國的生態(tài)安全具有重要的意義。沒有長江口就沒有上海完整的生態(tài)且上海的生態(tài)就沒有國家代表性。通過空間整合與體制整合，建立長江口國家公園，才能夠更好地實(shí)現(xiàn)長江口資源的統(tǒng)一保護(hù)與管理，資源價(jià)值得到顯著提升，前述問題才能迎刃而解。

建立長江口國家公園不僅是解決長江口自然保護(hù)地仍存管理難題的根本途徑，更是上海在長江大保護(hù)和長三角一體化中發(fā)揮龍頭作用和上海成為世界級(jí)生態(tài)城市的重要抓手。整合相關(guān)資源，打造長江口國家公園，并在周邊建設(shè)國家公園特色小鎮(zhèn)，依托上海的資金、人力資源、產(chǎn)業(yè)配套和國際交流優(yōu)勢(shì)，使國家公園范圍外易于實(shí)現(xiàn)業(yè)態(tài)升級(jí)、產(chǎn)業(yè)串聯(lián)和品牌增值，可以彌補(bǔ)后天差距，使上海的生態(tài)和生態(tài)文明都體現(xiàn)國家代表性和發(fā)展引領(lǐng)性。此外，上海作為國際化的生態(tài)之城還有一個(gè)明顯短板：沒有生態(tài)方面的高價(jià)值國際品牌。將相關(guān)資源整合后，長江口國家公園足以申報(bào)世界自然遺產(chǎn)，以體現(xiàn)城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力和軟實(shí)力。

（三）長江口國家公園對(duì)上海生態(tài)之城建設(shè)的可行性

生態(tài)之城建設(shè)，上海具有良好的前期工作基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)，為長江口國家公園建設(shè)提供了可行性：長江口區(qū)域現(xiàn)有的各類保護(hù)地管理力度、水平和經(jīng)費(fèi)保障在國內(nèi)乃至國際都處于領(lǐng)先水平；崇明島建設(shè)世界級(jí)生態(tài)島，在保護(hù)空間、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施方面都打下了良好的基礎(chǔ)。

長江口國家公園建設(shè)不會(huì)給上海的總體發(fā)展目標(biāo)帶來額外的發(fā)展約束。根據(jù)《上海市生態(tài)保護(hù)紅線》，長江河口及海域的生態(tài)保護(hù)紅線面積達(dá)到1993.58平方公里，從生態(tài)系統(tǒng)完整性和生態(tài)價(jià)值重要性角度看，已經(jīng)基本滿足設(shè)立長江口國家公園需求。所以，這不會(huì)對(duì)上海的發(fā)展空間產(chǎn)生額外的影響，不會(huì)帶來苛刻的管制手段，只會(huì)因?yàn)榻y(tǒng)一管理和資源整合使得這樣的紅線區(qū)內(nèi)的保護(hù)得到加強(qiáng)、資源價(jià)值得到提升。而且，長江口國家公園對(duì)上海的重大發(fā)展目標(biāo)有明晰的“三個(gè)不會(huì)影響”。長江口國家公園建設(shè)不會(huì)影響國際航運(yùn)中心的功能、不會(huì)影響崇明區(qū)的綠色發(fā)展、也不會(huì)成為上海市財(cái)政的新增包袱。

長江口國家公園建設(shè)還直接有利于上海城市發(fā)展。崇明區(qū)的生態(tài)空間整合和優(yōu)化后能顯著提高上海市的生態(tài)品質(zhì)。國家公園統(tǒng)一、規(guī)范、高效的保護(hù)，能提供最大、最優(yōu)的生態(tài)空間，還能增強(qiáng)生態(tài)功能、優(yōu)化生態(tài)服務(wù)（尤其是水源供給）。

總之，長江口國家公園與上海生態(tài)之城建設(shè)的關(guān)系，說明了國家公園也有利于大城市綠色發(fā)展。整合特大城市具有國家代表性的生態(tài)資源建立國家公園，在堅(jiān)持保護(hù)第一的前提下，探索綠水青山向金山銀山的轉(zhuǎn)化，帶動(dòng)區(qū)域綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型，在生態(tài)文明體制改革與推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展等方面具有更強(qiáng)的示范作用。