陳昌盛、楊光普：2020：以有效政策化解中國經濟風險挑戰(zhàn)

展望2020年，我國經濟運行的外部環(huán)境更加嚴峻復雜，全球經濟周期性下行與內需持續(xù)走弱碰頭，中長期供給沖擊與高質量發(fā)展攻堅碰頭，中美經貿摩擦長期化與國內風險化解攻關碰頭，各類不確定性和風險挑戰(zhàn)有增無減，供需兩端疲軟態(tài)勢尚未有明顯改善跡象，經濟運行下行壓力依然較大。

我國經濟發(fā)展的外部環(huán)境更加復雜

2020年，貿易摩擦持續(xù)升級將繼續(xù)拖累全球經濟，政治問題經濟化將給全球經濟帶來更多不確定性，國際金融市場的脆弱性進一步增強，而主要經濟體的應對政策空間有限，我國經濟發(fā)展的外部環(huán)境更加復雜嚴峻。

（一）貿易摩擦持續(xù)升級依然是拖累全球經濟放緩的最主要因素

2019年以來，美國繼續(xù)高舉貿易保護主義大旗，與中國、日本、印度和歐盟等經濟體之間的貿易摩擦不斷升級，并且這種示范效應已經開始向日韓等非美經濟體擴散。貿易摩擦對主要經濟體制造業(yè)造成直接沖擊，多國制造業(yè)采購經理人指數（PMI）已跌破榮枯線。與此同時，制造業(yè)的收縮效應正逐步外溢到服務業(yè)。若貿易緊張局勢繼續(xù)延續(xù)，2020年全球服務貿易將面臨下行風險，全球貨物貿易甚至會出現負增長。更加值得警惕的是，不斷加劇的貿易摩擦正在沖擊全球供應鏈，跨國企業(yè)為了規(guī)避高關稅，正在加速調整全球生產布局，部分領域供應鏈受到阻隔甚至斷裂的風險增大。從中長期看，全球供應鏈重構對我國企業(yè)在國際市場中的位勢將產生重大影響。

（二）國際金融市場的脆弱性進一步增強，而主要經濟體應對經濟下行的政策空間有限

全球經濟不確定性上升加劇了金融市場動蕩。2019年，全球主要股市波動的頻率和幅度明顯加大，股票波動指數年內先后出現三次較大幅度上升。房地產市場、債券市場、外匯市場、金融衍生品市場也都出現大幅波動。資金大量涌向防御性資產，長期國債收益率持續(xù)下降，并與短期利率出現倒掛，全球負利率債券已突破17萬億美元。隨著全球主要經濟體貨幣政策轉向寬松，利率中樞顯著下移，全球金融資產估值屢創(chuàng)新高，尤其是全球避險資產價格加速上漲，收益率持續(xù)下降，2020年防御性資產的價格將維持高位運行，風險資產價格波動幅度和頻率將繼續(xù)加大，國際金融市場脆弱性進一步增加。一旦金融市場出現大跌或將導致再次發(fā)生金融危機或經濟危機，主要經濟體的應對政策空間將非常有限，且目前的全球治理體系也將很難實現主要經濟體之間的政策協調。

（三）政治問題經濟化將給全球經濟帶來更多不確定性

2020年是美國的大選之年，美國對華政策將成為各方討論的焦點，尤其在全球民粹主義持續(xù)升溫的背景下，經濟問題政治化與政治問題經濟化的趨勢會更加明顯，美國兩黨都會炮制出更多涉華議題并進行炒作，包括市場經濟地位、發(fā)展中國家待遇、WTO改革、人民幣匯率、金融安全、意識形態(tài)、人權、民族宗教等多個領域，美國對華經貿政策存在反復的可能性，而且用政治因素驅動摩擦事件將明顯增多。同時，2020年也是英國的“脫歐”之年，英國、歐盟及全球經濟都將受到直接或間接的影響和沖擊，主要經濟體之間的投資貿易關系也將發(fā)生改變，由此帶來的一系列不確定性值得高度關注。中東緊張局勢不斷升溫，各種沖突此起彼伏，將加劇國際原油及大宗商品市場的波動。

國內經濟依然面臨較大下行壓力

當前，我國經濟運行總體平穩(wěn)，主要宏觀經濟指標保持在合理區(qū)間。但也要看到，受內外環(huán)境共同影響，長短期因素交互作用，全球經濟周期性下行與內需持續(xù)走弱碰頭，中長期供給沖擊與高質量發(fā)展攻堅碰頭，中美經貿摩擦長期化與國內風險化解攻關碰頭，各類不確定性和風險挑戰(zhàn)有增無減，市場預期較為脆弱，企業(yè)投資信心不足，供需兩端疲軟態(tài)勢尚未有明顯改善跡象，2020年我國經濟依然面臨較大下行壓力，不排除經濟增速降至潛在增速以下的風險。

（一）全球經濟周期性下行和內需持續(xù)走弱碰頭

2019年，全球經濟周期性下行態(tài)勢明顯，90%以上的經濟體增速同步回落，尤其是美國和歐元區(qū)的放緩態(tài)勢超出預期，全年增速回落至金融危機以來最低水平，這一態(tài)勢有望延續(xù)至今年。全球經濟同步下行將使我國外需進一步承壓，疊加中美經貿摩擦的影響，2020年我國出口負增長的可能性不斷加大。與此同時，我國內需增長仍然乏力，消費和投資需求持續(xù)走弱。一方面，受居民收入增速放緩、家庭部門債務負擔持續(xù)加重等因素影響，居民消費支出意愿不強，社會消費品零售總額增速延續(xù)緩慢下行態(tài)勢，近兩年年均下降1個百分點。如果剔除價格因素，2020年實際消費增速預計將下降至6%以下。另一方面，固定資產投資短期內難有明顯回升。受外需不足、預期不穩(wěn)、訂單增長緩慢、盈利能力下降等因素影響，制造業(yè)企業(yè)投資意愿難有明顯改觀。地方政府可用于項目建設的資金不足，加之項目儲備不足和土地、環(huán)境容量等制約，基礎設施投資回升空間仍然有限。受房地產調控政策趨嚴的滯后影響，房地產投資高位增長的態(tài)勢難以延續(xù)。

（二）中長期供給沖擊與高質量發(fā)展攻堅碰頭

中美經貿摩擦不斷升級對我國經濟的沖擊不僅體現在需求端，也體現在供給端，并且對供給端的沖擊更為持久與廣泛。從調研情況看，以美國為主要市場的勞動密集型企業(yè)向東南亞國家轉移的規(guī)模正在擴大，電子信息技術企業(yè)向我國臺灣、韓國、日本回流的態(tài)勢顯現，并帶動關聯配套企業(yè)外移，加之美國將我國更多企業(yè)納入出口管制實體清單，我國產業(yè)鏈不穩(wěn)不強不安全的特征顯現，我國產業(yè)鏈的脆弱性，尤其是關鍵核心技術受制于人的問題進一步暴露，產業(yè)升級的難度明顯加大。與此同時，隨著我國經濟由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，環(huán)保、能源、土地、資源、杠桿、安全等約束不斷強化，供給端短期內尚不能完全消化這些成本，產品附加值和利潤率較低的企業(yè)生存空間不斷收窄，加上“僵尸企業(yè)”退出進程緩慢，企業(yè)的破產清算、重組并購、注銷退出，勞動力再就業(yè)以及其他生產要素的重新配置一定程度上還不夠順暢，要素市場化改革依然需要加快推進，結構調整陣痛持續(xù)顯現，新舊動能轉換速度有所放緩。國務院發(fā)展研究中心的企業(yè)問卷調查顯示，部分地區(qū)、部分行業(yè)、部分企業(yè)生產經營仍面臨較多困難，企業(yè)銷售利潤率收窄，減員壓力有所增加，“融資難”問題尚未明顯緩解，部分企業(yè)“杠桿率”仍然偏高，加上中美經貿摩擦的持續(xù)沖擊，企業(yè)對未來發(fā)展前景的預期尚未明顯改善。

（三）中美經貿摩擦長期化與國內風險化解攻關碰頭

經過一年的談判，中美經貿磋商已取得階段性進展。但必須認識到，美對我戰(zhàn)略遏制和加大施壓力度的態(tài)勢不會改變，中美經貿摩擦長期化、復雜化、擴大化的態(tài)勢不會改變，即便中美達成階段性協議，但未來相當長時間，打打談談或打打停停將是一種常態(tài)。除了對我國出口、科技、產業(yè)鏈造成直接沖擊以外，中美經貿摩擦還可能進一步向金融、文化、制度、意識形態(tài)等深層次多領域擴散，依然是干擾我國經濟運行和市場預期的外部最大不確定因素。與此同時，國內經濟運行中長期積累的風險尚未消除，甚至部分領域風險還在加速暴露。中小金融機構經營壓力增大，不良貸款余額反彈，加大了金融系統的脆弱性。金融資源持續(xù)向房地產領域過度集聚，居民部門杠桿率持續(xù)上升，房地產市場風險繼續(xù)積累。豬肉價格高企擾動通脹預期。今年豬肉供給仍有較大缺口，初步估計要到下半年才會有所緩解。部分地方基層財政困難凸顯，保工資、保運轉、?；久裆拿芡怀觯糠值胤降狡趦攤鶋毫^大，地方政府隱性債務風險有可能向金融體系轉移。

總體看，隨著宏觀政策逆周期調節(jié)效應進一步顯現，今年投資、消費增速降幅有望收窄，出口增速有望與2019年持平，供給側結構性改革的深化也將增強經濟增長的內生動力，但全球經濟周期性下行與內需持續(xù)走弱碰頭，中長期供給沖擊與高質量發(fā)展攻堅碰頭，中美經貿摩擦長期化與國內風險化解攻關碰頭，今年各種風險挑戰(zhàn)更多更大，我國經濟下行壓力持續(xù)增大。從增速看，今年經濟增速會略低于2019年，預計在6%左右。從就業(yè)看，目前企業(yè)用工情況總體穩(wěn)定，50.7%的受訪企業(yè)表示用工數量較以往沒有明顯變化，36.2%的受訪企業(yè)表示用工數量有所增加，考慮到中美經貿摩擦升級和經濟下行壓力加大影響，失業(yè)率存在小幅上升的可能，預計今年城鎮(zhèn)調查失業(yè)率在5.5%左右。從物價看，近期CPI波動主要是豬肉價格波動帶來的，剔除食品和能源以后的核心CPI漲幅溫和，考慮到今年豬肉價格同比漲幅會較2019年有所回落，今年新漲價因素很難超過2019年，疊加翹尾因素后，CPI漲幅有望控制在3.0%左右。從國際收支看，預計今年出口增速與2019年大體持平，同時進口增速有望由負轉正，經常賬戶順差將進一步收窄，國際收支大體平衡。

經濟工作思路及政策重點

當前的宏觀調控面臨國際與國內、總量與結構、供給與需求的多重制約。我們要從長期大勢把握當前走勢，更加注重長短結合，更加注重供需平衡，更加注重內外統籌，保持戰(zhàn)略定力，堅持以經濟建設為中心，堅持穩(wěn)中求進工作總基調，牢牢把握結構性體制性矛盾大于周期性因素的總體特征，抓住主要矛盾，堅持深化供給側結構性改革，鞏固“三去一降一補”成果，增強微觀主體活力，提升產業(yè)鏈水平，暢通國民經濟循環(huán)，同時把逆周期調節(jié)宏觀政策放在更加突出位置，頂住下行壓力，為經濟平穩(wěn)運行、供給側結構性改革順利推進和推動高質量發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，努力實現“十三五”規(guī)劃確定的目標，確保完成全面建成小康社會的任務。

（一）圍繞“穩(wěn)、擴、調”三結合思路，確保積極財政政策精準發(fā)力

今年要繼續(xù)堅持實施積極的財政政策，圍繞“穩(wěn)、擴、調”三結合思路，明確重點、主攻要點、精準發(fā)力。2019年我國實施了更大規(guī)模減稅降費，全年預計減稅降費超過2萬億元，對改善企業(yè)盈利和提振市場信心成效顯著。與此同時，這一政策也造成一定財政壓力，部分地方政府收支平衡困難加大。因此，2020年我國不具備開展新的大規(guī)模減稅空間，而應進一步完善減稅政策細節(jié)措施，著力解決政策實施中少數行業(yè)減負不明顯、減稅降費紅利傳導不暢等問題，鞏固減稅降費成果，等待稅基擴大，發(fā)揮減稅降費促進投資和消費的作用。同時，可適當提高赤字率和擴大地方政府專項債規(guī)模，充分發(fā)揮資金撬動作用，保持總需求穩(wěn)定增長。

建議將2020年赤字率調高至3.0%，并將新增赤字規(guī)模主要用于彌補減稅降費帶來的預算收支缺口、保障基層財政正常運行。這樣的安排，有利于強化宏觀政策逆周期調節(jié)，有利于向外界釋放加大積極財政政策力度的信號，進一步引導企業(yè)預期，增強市場信心。如果今年經濟下行壓力進一步加大或不可預期的負面因素持續(xù)增多，必要時可將赤字率提高到略高于3%。此外，應繼續(xù)調整支出結構，突出財政支出支持重點，在足額保障“三?！钡葎傂灾С龌A上，將財政資金更多用于創(chuàng)造新經濟增長點的領域，包括5G網絡等新型基礎設施建設，城市老舊小區(qū)改造，以及包括沿江高鐵、煙大隧道、瓊州海峽隧道等重大項目建設在內的跨區(qū)域重大基礎設施建設，為開啟全面建設社會主義現代化國家打基礎。

（二）貨幣政策要提高逆周期調節(jié)效力

今年穩(wěn)健的貨幣政策要保持松緊適度，強化逆周期調節(jié)力度，保持廣義貨幣（M2）增速和社會融資規(guī)模增速與名義GDP增速相匹配，保持流動性合理充裕，下大力氣疏通貨幣政策傳導機制，加大對實體經濟特別是中小微、民營企業(yè)的融資支持，增加對制造業(yè)中長期貸款的支持。這樣的安排既能體現貨幣政策的連續(xù)性，也能體現逆周期調節(jié)的取向，更有利于引導預期。與此同時，在經濟下行壓力不斷加大的背景下，要增強對宏觀杠桿率短期反彈的容忍度，將重點放到優(yōu)化杠桿結構，加快處置傳染性強、危害性大的杠桿風險。同時，強化宏觀審慎政策與貨幣政策的協調配合，重點是推動銀行特別是中小銀行多渠道補充資本金，通過兼并重組、地方救助等多種方式化解中小銀行風險，為我國經濟的健康運行保障穩(wěn)定的金融環(huán)境。

（三）保持戰(zhàn)略定力鞏固“三去一降一補”成果

深化供給側結構性改革，既要堅持既定方向，豐富政策內涵，又要根據經濟發(fā)展的最新變化，增強政策的針對性和有效性，更多用市場化、法治化的方法，鞏固“三去一降一補”成果。去產能方面，堅持用市場化、法治化手段推動鋼鐵、煤炭、煤電行業(yè)化解過剩產能，加快建立“僵尸企業(yè)”有效退出的體制機制，強化產能置換指標交易等市場化手段，鼓勵先進企業(yè)重組并淘汰落后產能，釋放各類存量要素資源；去庫存方面，把增加土地的有效供應放在更加突出位置，推進租購并舉住房制度建設，促進房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展，持續(xù)加大去庫存力度，加快化解非住宅商品房庫存和房地產市場風險；去杠桿方面，把提高企業(yè)營業(yè)收入和盈利能力放在更加突出的位置，積極引導企業(yè)更加重視分母增速高于分子增速以實現可持續(xù)去杠桿；降成本方面，持續(xù)貫徹落實國家減稅降費政策，進一步推進“放管服”改革，切實降低全社會各類營商成本，包括企業(yè)用能、物流、社保等成本；補短板方面，瞄準經濟社會發(fā)展關鍵短板，加大生態(tài)環(huán)保、農業(yè)農村、社會民生等領域補短板力度。在下一步的去產能、去杠桿、嚴監(jiān)管、強環(huán)保工作中，應減少行政手段的干預，嚴格執(zhí)行質量、環(huán)保、安全、風控等標準，讓市場機制發(fā)揮作用，通過市場競爭淘汰落后產能，防止行政干預帶來新的供求失衡，影響下游產業(yè)的競爭力。

（四）通過強化競爭政策基礎性地位增強微觀主體活力

聚焦實體企業(yè)和中小企業(yè)面臨的突出問題，以進一步強化確立競爭政策的基礎性地位為主線，從體制、法律、政策等方面多管齊下，重點在產權保護、依法執(zhí)政、公平競爭等關鍵領域有所突破，加快穩(wěn)定市場預期，增強企業(yè)信心，增強微觀主體活力。

認真貫徹落實中共中央、國務院《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》，及時修訂憲法、物權法、知識產權保護法中對不同產權的差異化描述，加強政策的法治化，規(guī)范政府行為，強化各級政府的契約精神和對市場的敬畏意識，減少監(jiān)管政策對企業(yè)利益的不合理侵犯，杜絕因政府換屆造成的違約、毀約現象。加快梳理相關法律法規(guī)，對涉及市場主體經濟活動的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施開展公平競爭審查，及時修訂與競爭政策相抵觸的條文，向社會公布詳細的工作計劃，并定期公布審查結果。

加快落實十九大精神，加快實現對國有企業(yè)以“管企業(yè)”為主向以“管資本”為主的轉變。以公平競爭審查制度為基礎確立“競爭中立”原則，確保政府的行為不給任何實際的或潛在的市場參與者尤其是國企帶來任何“不當的競爭優(yōu)勢”而破壞市場競爭，在稅收征管、財政補貼、研發(fā)創(chuàng)新、人才管理、行業(yè)監(jiān)管、政府采購等方面給予不同所有制企業(yè)以同等待遇，以減少對競爭環(huán)境的扭曲和破壞。

推進具有壟斷勢力的國有企業(yè)所在行業(yè)的體制改革，逐步放開軍工、電力、民航、電信、石油、供銷、農墾、鐵路等行業(yè)的準入限制，打破準入壁壘，允許民間和境外資本進入，并確保國有企業(yè)不利用國家的權力強化自己的競爭優(yōu)勢。完善改革的支撐配套條件，提高社會各界對改革方案制定的參與度，凝聚改革共識，讓更多的人參與改革、推動改革。只有微觀主體有活力，宏觀經濟增長才有動力，國家發(fā)展才有競爭力。

（五）以夯實產業(yè)基礎能力為根本提升我國產業(yè)鏈水平

要充分發(fā)揮集中力量辦大事的制度優(yōu)勢和超大規(guī)模的市場優(yōu)勢，以夯實產業(yè)基礎能力為根本，以自主可控、安全高效為目標，以企業(yè)和企業(yè)家為主體，以政策協同為保障，堅持應用牽引、問題導向，堅持政府引導和市場機制相結合，堅持獨立自主和開放合作相促進，推動科研資源和力量的整合，集中優(yōu)勢力量突破“卡脖子”技術，解決跨行業(yè)、跨領域的關鍵共性技術問題，提高關鍵設備和基礎軟件的自主研發(fā)生產能力，補齊我國產業(yè)鏈短板，著力解決我國產業(yè)鏈不穩(wěn)不強不安全問題。積極采取措施，穩(wěn)住跨國公司和高新技術企業(yè)的總部和研發(fā)、設計等關鍵環(huán)節(jié)，穩(wěn)住關系產業(yè)鏈安全的核心企業(yè)，支持上下游企業(yè)加強產業(yè)協同和技術合作攻關，增強產業(yè)鏈韌性，提升產業(yè)鏈水平，在開放合作中形成更強創(chuàng)新力、更高附加值的產業(yè)鏈。健全職業(yè)技術教育體系，提高職工的專業(yè)技術能力和業(yè)務素質，發(fā)揮企業(yè)家精神和工匠精神，培育一批“專精特新”中小企業(yè)，提升產品質量。

（六）以完善要素市場化配置機制為重點暢通國民經濟循環(huán)

國民經濟的運行是通過各具體環(huán)節(jié)的運行流轉來實現的。如果各環(huán)節(jié)處處“摩擦”“梗阻”，國民經濟循環(huán)就會受阻，政策傳導機制不暢，經濟狀況就會惡化。要打通梗阻，重點是要加快完善要素市場化配置機制，暢通貨幣政策和減稅降費政策傳導機制，促進要素自由流動，實現資源的優(yōu)化配置，提升宏觀政策的逆周期調節(jié)效力。以深化戶籍制度改革為突破口，以完善勞動就業(yè)法律制度為抓手，深化勞動力市場改革，打破城鄉(xiāng)、地域、行業(yè)分割和身份、性別歧視，積極順應新產業(yè)和新用工形式的發(fā)展，使有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序實現市民化，實現勞動力在城鄉(xiāng)之間自由流動。深化金融體制改革和利率市場化改革，把為實體經濟服務作為出發(fā)點和落腳點，全面提升金融服務能力和水平；健全金融監(jiān)管體系，加快相關法律法規(guī)建設，完善金融機構法人治理結構；加強宏觀審慎管理制度建設，加強功能監(jiān)管和行為監(jiān)管，守住不發(fā)生系統性金融風險的底線。逐步改變供給主體單一、土地市場不統一、用地結構不盡合理的格局，嚴格用途管制和用地規(guī)劃管理，完善農村集體經營性建設用地權能，加快建設城鄉(xiāng)統一的建設用地市場，實現農村集體經營性建設用地與城市建設用地同等入市、同權同價。堅持需求導向和企業(yè)主體，深化技術市場改革，強化技術轉移和成果轉化法律法規(guī)和政策保障，加強人才培養(yǎng)體系和公共服務平臺建設，創(chuàng)新技術成果確權、流通、增值與退出機制，形成有利于技術轉移和成果轉化的新機制、新模式和新業(yè)態(tài)，加快形成全國技術市場服務網絡。

（七）進一步擴大開放

以進一步擴大對外開放倒逼國內深化改革，加大對自貿試驗區(qū)和自由貿易港改革探索授權，在醫(yī)療衛(wèi)生、教育、電信等領域加大開放的先行先試力度。加快解決金融等服務業(yè)領域“大門開了、小門不開”問題。進一步自主降低關稅水平，努力消除非關稅貿易壁壘，大幅削減進口環(huán)節(jié)制度性成本。以參與更高水平多邊貿易協定對沖中美經貿摩擦影響，加快推進RCEP談判進程，爭取年內取得實質性進展。加快做好加入CPTPP談判的可行性研究和前期準備，有效制衡美對我經貿施壓。以高水平對外開放營造更有吸引力的外商投資環(huán)境，壓縮外商投資負面清單條目。