林毅夫：新形勢下的全球治理體系

非常榮幸再次來參加廈門投資洽談會，并且在國際投資論壇上就“新形勢下的全球治理體系”談幾點看法。2020年，也就是今年，一月份開始新冠肺炎疫情爆發(fā)在全球傳播，更彰顯了世界的變局。我們知道全球治理體系是協(xié)調(diào)世界各國來處理公共事務(wù)應(yīng)對全球挑戰(zhàn)的體系。在接下來的報告當(dāng)中我想回顧一下二次世界大戰(zhàn)以后形成的全球治理體系到底有什么成績，還有什么問題，然后談?wù)勅蛑卫砀母镏饕膬?nèi)容是什么，方向是什么。

二次世界大戰(zhàn)以后，吸取第一次世界大戰(zhàn)之后30年的時間又爆發(fā)了一次更大的世界大戰(zhàn)的經(jīng)驗，所以，在戰(zhàn)后就形成了以聯(lián)合國為核心的全球治理，在聯(lián)合國當(dāng)中各國是平等的，以投票的方式來形成應(yīng)對全球問題的協(xié)議，并且在聯(lián)合國下面設(shè)立的布雷頓森林體系，包括國際貨幣基金組織，來幫助各國維持宏觀穩(wěn)定，世界銀行幫助各國推動戰(zhàn)后重建以及發(fā)展中國家的發(fā)展，消除貧困。關(guān)貿(mào)總協(xié)議，也就是現(xiàn)在的世界貿(mào)易組織來推動自由貿(mào)易跟全球化。同時還形成了聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織，來幫助發(fā)展中國家推動工業(yè)化；聯(lián)合國糧農(nóng)組織幫助各個發(fā)展中國家實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；聯(lián)合國健康組織來幫助各國防治傳染病，以及聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)社會組織來幫助各國推動教育的現(xiàn)代化。二次大戰(zhàn)以后形成了這個全球治理體系，一個最大的貢獻(xiàn)是維持了從二次世界大戰(zhàn)到現(xiàn)在75年的時間，世界的和平穩(wěn)定。當(dāng)然局部地區(qū)的戰(zhàn)爭沖突是有的，但是回顧起來，從1945年到2020年75年時間，應(yīng)該講是人類歷史上最和平的一段時間，并且在這樣的全球治理格局下，東亞包括亞洲四小龍以及中國大陸從原來全世界最貧困的地方變成全世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展最好的地方。亞洲四條小龍包括我們的臺灣、香港，韓國，新加坡，在60年代就變成了新興工業(yè)化經(jīng)濟(jì)體，到現(xiàn)在多已經(jīng)成為高收入經(jīng)濟(jì)體。中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其令世人矚目。從1978年底開始改革開放以后，取得了連續(xù)41年平均每年9.4%的高增長，可以說，在人類歷史上還沒有任何國家、任何地區(qū)以這么高速的增長持續(xù)這么長的時間。

根據(jù)各種預(yù)測，中國大陸這一部分應(yīng)該在2025年之前可以跨過人均收入12700美元的門檻變成一個高收入經(jīng)濟(jì)體，到那時候全世界生活在高收入國家的人口就會從現(xiàn)在只占全世界人口16%翻一番還多，變成達(dá)到34%。

但是從二次世界大戰(zhàn)以后兩百個主要發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體仔細(xì)看起來，到現(xiàn)在只有兩個從低收入經(jīng)濟(jì)到高收入，一個是我們的臺灣，一個是韓國。當(dāng)然，到2025年的時候，中國大陸會變成第三個從低收入進(jìn)入到高收入 。在1960年的時候，全世界有101個中等收入經(jīng)濟(jì)體，到2008年我到世界銀行當(dāng)高級副行長兼首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家的時候，只有13個從中等收入變成高收入。在這13個經(jīng)濟(jì)體當(dāng)中有8個是西歐周邊的歐洲國家，像西班牙，葡萄牙，希臘，或者是石油生產(chǎn)國，另外五個是日本和亞洲四小龍，所以從這樣的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，二次世界大戰(zhàn)以后形成的世界治理格局中，南洋、拉美、非洲國家，一直停留在低收入階段，或者是處于首位的中等收入陷阱。目前，全球有13億人生活在每天1.9美元絕對貧困之下，而且如果把中國改革開放以后，減少的八億貧困人口不計算在內(nèi)，世界貧困人口經(jīng)過75年不僅沒有減少，而且還在增加。2020年新冠肺炎疫情在全球的大傳播，可能會令這一問題更加嚴(yán)重。根據(jù)一些研究，很可能會有4億至6億的人口重返貧困。一方面，發(fā)達(dá)國家在2008年國際金融危機爆發(fā)以后至今，一直處于非常疲軟的增長態(tài)勢，一般居民收入沒有增加，中產(chǎn)階級的數(shù)量在減少。由于收入分配不均的問題，在發(fā)達(dá)國家出現(xiàn)了民粹主義；另一方面，在發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也面臨難題。在這種情況下，反全球化的浪潮隨之出現(xiàn)，尤其是美國不斷退出各種國際組織。二戰(zhàn)以后形成的全球治理出現(xiàn)了不少裂縫，大家產(chǎn)生了很多迷惑。為什么一些國家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，而絕大多數(shù)則乏善可陳？我們要談全球治理體系的未來發(fā)展的方向，或者是改革的重點，應(yīng)該先了解成功跟失敗的原因是什么，才能對癥下藥。

根據(jù)2008年由諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者一個教授領(lǐng)銜的委員會的發(fā)現(xiàn)，二次世界大戰(zhàn)以后，有13個經(jīng)濟(jì)體他們實現(xiàn)了每年7%或者是更高，25年或更長的時間的高速增長，我們知道發(fā)展中國家正常狀況的增長是3到3.5%，就可以大量縮小跟發(fā)達(dá)國家的差距，就可以消除貧困，實現(xiàn)現(xiàn)代化的夢想。根據(jù)這個委員會的研究發(fā)現(xiàn)，這13個經(jīng)濟(jì)體有幾個共同的特征。第一個特征他們都是開放經(jīng)濟(jì)，用我們國內(nèi)常講的話是就是充分利用國內(nèi)國際兩個市場，兩種資源來發(fā)展。第二個是這13個經(jīng)濟(jì)體都實現(xiàn)了宏觀穩(wěn)定，都有高投資，高儲蓄，他們都是市場經(jīng)濟(jì)體或者是像中國大陸七八年以后轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)體。最后一個特征是他們都有一個積極有為的市場。根據(jù)我最近在倡導(dǎo)的新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)史來看，這幾個特征其實講的是一個道理，這些成功的發(fā)展經(jīng)濟(jì)體都是根據(jù)他們現(xiàn)在有什么，能做好什么，也就是根據(jù)他們的比較優(yōu)勢，在市場經(jīng)濟(jì)當(dāng)中靠政府積極有為的因素利導(dǎo)，幫助企業(yè)把他們能做好的做強。在這種狀況下，他們當(dāng)然是會開放經(jīng)濟(jì)，做不好的沒有的我就進(jìn)口，能做好的我就把它做大做強，再出口，這樣才能充分利用國際國內(nèi)兩個市場，兩種資源。如果說能把自己能做好的做大做強，那么經(jīng)濟(jì)就會穩(wěn)定，就不會有危機。如果能夠把自己能做好的做大做強，投資回報率一定非常高，國內(nèi)儲蓄積極性，投資積極性會很高，而且可以吸引很多外資來投資，這在原來的治理格局下，如果你懂得按照這樣的思路，那是可以發(fā)展得非常好，解決貧困問題，縮小跟發(fā)達(dá)國家的差距。

二戰(zhàn)后，發(fā)展中國家普遍擺脫了殖民地或半殖民地的地位，開始把命運掌握在自己手里，他們的目標(biāo)是追趕發(fā)達(dá)國家，思路則是擁有發(fā)達(dá)國家所擁有的，效仿發(fā)達(dá)國家的發(fā)展路徑。比如，上世紀(jì)五六十年代，發(fā)達(dá)國家有很先進(jìn)的資本密集現(xiàn)代制造業(yè)，而發(fā)展中國家普遍是農(nóng)業(yè)、資源產(chǎn)業(yè)、輕加工業(yè)。因此，發(fā)展中國家政府主導(dǎo)去發(fā)展他們沒有的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)，推行所謂的進(jìn)口替代戰(zhàn)略。這個目標(biāo)是很崇高的，但是在那樣的發(fā)展思路之下，即使能夠把現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)建立起來，也非常沒有效率，所以經(jīng)濟(jì)就停滯，導(dǎo)致貧困問題不能解決。

到了八十年代、九十年代，所有發(fā)展中國家都在改革開放，當(dāng)時的看法是發(fā)達(dá)國家有完善的市場經(jīng)濟(jì)體系，發(fā)展中國家在這樣的思路指導(dǎo)下，普遍想去建立跟發(fā)達(dá)國家一樣完善的市場經(jīng)濟(jì)體系，想把政府干預(yù)一次性消除，但是推行這樣思路的國家經(jīng)濟(jì)都崩潰了，危機不斷。而成功的東亞經(jīng)濟(jì)則是特例。在上世紀(jì)五六十年代發(fā)展勞動密集型加工業(yè)，依靠優(yōu)勢出口，賺取外匯資本，然后逐漸地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級。而上世紀(jì)八九十年代，中國、越南、柬埔寨這些轉(zhuǎn)型比較好的國家，則是通過推行漸進(jìn)的、雙軌的政策維持穩(wěn)定。這些成功的經(jīng)濟(jì)體都同時發(fā)揮好了市場和政府這“兩只手”的作用。

回顧起來，二戰(zhàn)后形成的全球治理為什么失敗？我認(rèn)為失敗主要是在思路上。具體來說，二戰(zhàn)后這些新獨立的發(fā)展中國家雖然取得了政治上的獨立，但當(dāng)時普遍有一種“西天取經(jīng)”的思想，認(rèn)為學(xué)會了發(fā)達(dá)國家實現(xiàn)發(fā)展的道理，拿回來就可以“指點江山”。

這些理論怎么來的？發(fā)達(dá)國家的理論有兩個來源，一個是發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗的總結(jié)，比如說亞當(dāng)斯密強調(diào)“市場的重要性”，強調(diào)有一只看不見的手來配置資源的重要性。這是對英國跟歐洲在17、18世紀(jì)經(jīng)驗的總結(jié)。但是后來他使出了“國富論”。在上世紀(jì)30年代出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)大蕭條，放任的市場解決不了經(jīng)濟(jì)大蕭條的復(fù)蘇的問題，這就出現(xiàn)了凱恩斯主義強調(diào)政府干預(yù)的理論和思路，但是任何理論不管是過去經(jīng)驗的總結(jié)還是現(xiàn)在問題的解決，它必然是以提出這個理論的國家當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會、經(jīng)濟(jì)、政治、文化為條件的，在發(fā)達(dá)國家如果這一條件發(fā)生變化，理論也就跟著變化，比如說亞當(dāng)斯密以后形成的是自由市場經(jīng)濟(jì)的思想，但是到了上世紀(jì)30年代條件變得自由市場解決不了問題，就出現(xiàn)了凱恩斯主義，凱恩斯主義在50年代、60年代出現(xiàn)了滯脹，就出現(xiàn)了新自由主義，所以發(fā)達(dá)國家這些理論雖然非常盛行，但發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、發(fā)展水平、社會、政治、文化條件必然跟發(fā)達(dá)國家不一樣，而這些都是這些理論要適用的前提，所以拿發(fā)達(dá)國家的理論到發(fā)展中國家來必然就會出現(xiàn)我們常講的問題。我們看少數(shù)發(fā)展中的國家或是經(jīng)濟(jì)體他們有一個共同特征都是解放思想，實事求是。先看自己有什么，自己能做好什么，那就在政府和市場兩只手的作用下把能做好的做好做強。50年代、60年代出口導(dǎo)向政策就是這樣，80年代、90年代中國、越南、柬埔寨漸進(jìn)的雙軌也是同樣的道理。

所以這樣反思起來，二次世界大戰(zhàn)以后形成的國際治理體系應(yīng)該講它的目標(biāo)是崇高的，是要維持世界和平、穩(wěn)定跟發(fā)展。然后體系也是完備的，它有聯(lián)合國，有國際貨幣基金組織、世界銀行，還有WTO世界貿(mào)易組織，還有世界健康組織、聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織，聯(lián)合國農(nóng)業(yè)發(fā)展組織、教科文組織等等，是牽涉到整個國際治理的方方面面。我認(rèn)為體系沒問題，問題在這個體系運行的指導(dǎo)思路，目前的指導(dǎo)思路基本上都是按照發(fā)達(dá)國家的理論、發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，然后發(fā)展中國家自覺的、不自覺的就按照發(fā)達(dá)國家理論和思路做政策做指導(dǎo)思想。而要成功的話，正好都是違背了當(dāng)時主流社會。

所以如果現(xiàn)在在新形勢下來討論全球治理，我想最重要的就是發(fā)展中國家必須總結(jié)自己成功跟失敗的經(jīng)驗，并且站在自己的土地上來面對自己的問題，想出自己解決的辦法，如果能夠形成這樣的思路，目前以聯(lián)合國為核心的全球治理是完備的。那么在這個反思過程當(dāng)中我認(rèn)為中國義不容辭，因為中國是世界發(fā)展最快的國家，現(xiàn)在按照市場匯率計算，中國是第二大經(jīng)濟(jì)體，但是從2014年開始，如果按照購買力平價計算，中國已經(jīng)是世界最大經(jīng)濟(jì)體，并且從2010年開始，中國已經(jīng)是世界最大貿(mào)易國，經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)，所以中國有責(zé)任來總結(jié)中國自己的經(jīng)驗，來解決中國自己的問題，并且協(xié)同其他發(fā)展中國家來總結(jié)發(fā)展中國家自己成功跟失敗的問題，攜手解決發(fā)展中國家自己的問題，來完成我們自己的發(fā)展。

如果新冠肺炎疫情能帶來我們這樣的反思，然后在現(xiàn)有的全球治理之下我們繼續(xù)沿著全球化的討論，每個國家有的什么，能做好什么，在政府跟市場兩只手的共同努力下把能做好的做大做強，我相信人類命運共同體所追求的全球共同繁榮必然能夠?qū)崿F(xiàn)。

(本文源自林毅夫于2020廈洽會的發(fā)言實錄)

（作者單位：北京大學(xué)國家發(fā)展研究院）

(來源：中國經(jīng)濟(jì)50人論壇)

責(zé)任編輯：韓旭