常紀文：“三個治污”是環(huán)保工作新的三大法寶

2019年年底召開的中央經濟工作會議強調，要打好污染防治攻堅戰(zhàn)，堅持方向不變、力度不減，突出精準治污、科學治污、依法治污，推動生態(tài)環(huán)境質量持續(xù)好轉。9月1日，《環(huán)境與生活》記者針對“依法治污”等問題采訪了國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文研究員，請他解讀應該如何理解“三個治污”。

記者：去年底的中央經濟工作會議強調，“要打好污染防治攻堅戰(zhàn)，堅持方向不變、力度不減，突出精準治污、科學治污、依法治污”。請問這些提法的相關背景是什么？

常紀文：我們國家治理環(huán)境污染時遇到的最嚴重問題依次是大氣、水、土壤和固廢。大氣污染問題在2013年、2014年和2015年是歷史上最嚴峻的時候，當時的霧霾問題非常嚴重，那時候污染的機理還不夠清楚，還談不上科學治污、精準治污。另外，原來的環(huán)保法針對的都是點源污染，但是在霧霾中，大家都是污染者，大家也都是受害者，具體的點源不好查，在那個時候談“精準治污、科學治污、依法治污”是很難的。當時，治理霧霾的思路就是先抓主要矛盾，一步步來，先治理鋼鐵、水泥、玻璃、建材等行業(yè)，控制機動車尾氣排放的污染，整治“散、亂、污”企業(yè)等。這里面有的是能依法解決的，有的是依法解決不了的，比如關閉“散、亂、污”企業(yè)，困難在于你根本不知道誰是主要污染者。另外，還有一些是游離在法律之外的，比如生活中燃煤取暖帶來的污染，家庭取暖在法律上是管不到的，法律管的主要是生產經營單位。我們就一步步慢慢管理，管一步見效一步。同時，還通過中央環(huán)保巡視組發(fā)揮作用，我最早是于2013年提出的中央環(huán)保巡視的方式，通過中央環(huán)保巡視來抓典型，從而讓地方重視。隨后，地方狠抓大工業(yè)污染物排放、整治“散、亂、污”，后來2016年又開始抓煤改氣、煤改電。在短短的4年多時間里取得很大成效，獲得了巨大的成功?，F在，霧霾天數少了，污染強度也下降了，這都是過去幾年應急管理加法治管理的結果。

我們治理大氣有成功經驗之后就開始大力治水，然后治土，國外也是這么做的，先治大氣，再治水、治土，我們的治理規(guī)律跟西方國家差不多，只是我們走的節(jié)奏更快，因為我們的經濟基礎和技術基礎比那個時期的西方發(fā)達國家要強。

但是，剛開始時，我們對怎樣治理霧霾一籌莫展，霧霾的成因都搞不清楚，后面我們是一邊治理霧霾，一邊解析清楚有哪些污染源、關閉散亂污企業(yè)、大企業(yè)升級改造，做好這些，那么現在來談“三個治污”就有條件了。有經濟基礎、技術基礎、法治基礎，“散、亂、污”的企業(yè)都關閉或整治了，能存活下來的企業(yè)都是高質量發(fā)展的企業(yè)。

所以，污染治理由原來“黨政同責、中央環(huán)保督察加專門的環(huán)保督查”這三個方面相結合走向了新的三大法寶即“依法治污、科學治污、精準治污”。

記者：我注意到，在網上，針對“三個治污”卻有一種另類解讀，它把“三個治污”與此前的豬肉價格大漲聯系起來，說是此前部分地區(qū)的治污方式不精準，不科學，甚至不合法，采用“一刀切”的簡單粗暴方式，導致大量的中小養(yǎng)豬企業(yè)關閉，讓豬肉價格暴漲。您對此如何看待？

常紀文：應該說，這種看法是想多了。過去幾年，由于各種因素相疊加，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的一些行動確實對民生有些影響，但絕非主要方面，比如養(yǎng)豬產業(yè)主要受供需關系、非洲豬瘟、豆粕價格等因素的影響，雖然有些地方環(huán)保部門出于對生態(tài)環(huán)境保護的考慮設置了禁養(yǎng)區(qū)，但也放開了一些區(qū)域，即有收有放，這是有利于養(yǎng)豬業(yè)的綠色、良性發(fā)展的。今年最近一段時間，豬肉價格又上漲了不少，這就與地方環(huán)保“一刀切”沒有關系，但它與治理污染有關系，說明環(huán)保從無價變成了有價，資源配置都是需要成本的，都要計算到每位消費者身上，這是正常的，百姓可接受的，如果是“一刀切”帶來的影響，那老百姓可能接受不了。

記者：您是環(huán)境法律方面的專家，您怎么評價我們國家環(huán)保方面的法律體系？還有什么需要進一步完善的嗎？

常紀文：2011年，中國特色社會主義法治體系基本建立，那時環(huán)保法也出臺了，處罰措施也很嚴，但為什么環(huán)保法出臺后霧霾還依然越來越嚴重呢？例如，北京在2015年秋冬季節(jié)，連續(xù)兩次重污染天氣的紅色預警。我認為，主要的問題是中國的法治與中國國情結合不緊密，僅僅依靠國家層面，包括地方層面的法律法規(guī)和規(guī)章，而忽視了中國是中國共產黨領導下的國家的國情。法律中有權力和責任的都是政府部門，包括監(jiān)管體制、追責主體等都是政府，但在中國的政治體制下，地方黨委在地方公共事務中起的實際作用更大，如果地方黨委不重視環(huán)境保護、地方政府不承擔壓力，那肯定是搞不好環(huán)保的。關于地方政治，有句俗話是這樣說的，“老大難，老大難，老大重視就不難”，若是老大摞挑子就搞不成了。

2013年12月4日，我就寫了《環(huán)境保護需黨政同責》一文并公開刊發(fā)，就“黨政同責的必要性、框架、內涵、黨政職責分配、如何保證環(huán)保工作的落實”等進行了闡述，現在我們實踐中實施的也差不多是那時提的思路。隨后，我們一直向中央提建議，向環(huán)保部領導反映，2015年9月，中共中央和國務院聯合發(fā)布了“黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法”，明確了黨委的責任，法律行文上沒有黨委的責任但是黨的規(guī)則有，一旦出現重大事故、責任或者環(huán)保目標實現不了，那國家就要追究地方政府責任。兩條腿走路，相互銜接相互協(xié)調，地方黨委就不得不重視。當然，也有一些不重視的省委或市委書記，但后來他們都被追責了。一追責，大家就更加敬畏法律和黨的規(guī)章，也就更重視環(huán)保工作了。所以，真正改善環(huán)境是從2016年1月4日中共中央和國務院到河北督察開始。《環(huán)境保護法》2015年1月1日起實施有點作用，但我認為還不是根本性的作用，真正起作用的是黨的法規(guī)與史上最嚴環(huán)保法相匹配發(fā)揮作用。

2014年4月24日，《環(huán)境保護法》修訂通過，隨后我在中國網做視頻直播，我隨口說出一句“這是史上最嚴環(huán)保法”，結果這個說法一下子就被大家接受了。新環(huán)保法對企業(yè)和企業(yè)負責人都有約束，企業(yè)運營成本提高了。新環(huán)保法對地方黨政官員的環(huán)保要求也很嚴厲，所以黨政同發(fā)力，對扭轉環(huán)境污染日漸惡化的趨勢起到了轉折性、根本性作用，為環(huán)境保護事業(yè)保駕護航。我們現在的法制模式是用中國的思維，黨委帶頭；用中國的方法，黨政同責，中央環(huán)保督察，來解決中國現實的空氣污染問題、水污染問題、土壤污染問題等。

過去幾年，大家對環(huán)保工作很重視，有的企業(yè)投入巨大，有的企業(yè)倒閉了，但整體的社會、經濟走向了高質量發(fā)展。我們在基層調研中發(fā)現，很多好的企業(yè)發(fā)展得越來越好，因為它有預見性、舍得花錢去進行環(huán)保改造，環(huán)保做好了，企業(yè)的市場規(guī)模也越做越大、企業(yè)經營越做越好。我們講高質量發(fā)展，大工業(yè)應該是規(guī)模、效益、質量相結合，目前已基本實現了這一點。

記者：隨著史上最嚴環(huán)保法等一系列環(huán)保動作的出臺，“散、亂、污”企業(yè)退出市場競爭，質地優(yōu)良的企業(yè)趁機發(fā)展，增加了市場份額。但一些地區(qū)的“散、亂、污”企業(yè)在短時間內大規(guī)模倒閉，也帶來了不少社會問題。對在追求高質量發(fā)展過程中下崗的弱勢群體，您認為全社會是否應該予以補償或救助？應該如何去補償或救助？

常紀文：您說的這個問題挺尖銳的，剛才我說的很多優(yōu)質企業(yè)在發(fā)展壯大，是因為它有預見性、技術比較好、舍得投資做環(huán)保升級，它們不但生存下來了，而且還越來越好，但有的企業(yè)因為成本問題、技術問題和能力問題，難以適應高標準的環(huán)保要求而倒下了。從現在看，倒下的企業(yè)主要有兩種類型，一是“散、亂、污”企業(yè)，如果不投資搞升級改造肯定活不下去；如果投資升級改造，但效益不高、規(guī)模跟不上、技術沒特色也搞不起來。二是有些企業(yè)有一定規(guī)模，也有一定技術，但是投資搞升級改造的積極性不高，在觀望過程中就倒下了，資金鏈斷裂。

我在基層調研時發(fā)現，確實有大量的小企業(yè)倒閉。

我們現在去一些縣城，就發(fā)現街上的好多鋪面是關著的，這些關閉的門面房大部分是技術含量低、沒有競爭優(yōu)勢的小企業(yè)。這些倒閉的小企業(yè)，有的與環(huán)保有關，有的無關。例如，關閉的很多沿街店鋪是受到線上經濟的影響，比如在淘寶、京東等電商平臺上的交易可能比在實體店更便宜、更便捷。這說明，一些低端產業(yè)受到了新的生產經營方式的挑戰(zhàn)，我認為這是經濟轉型期的正常現象。

另外，現在的人力成本很高，社會保障成本也很高，很多企業(yè)不愿意招人，為什么呢？因為隨著社會機械化程度提高，一些企業(yè)用人的成本高于用機器，所以工業(yè)化只能解決一部分人的就業(yè)，指望它來解決大規(guī)模的人口就業(yè)不現實。

我個人的意見是，中國畢竟還是個人口眾多的國家，得考慮發(fā)展一些人力資源比較集中的產業(yè)，比如說養(yǎng)老產業(yè)。當然，現在養(yǎng)老產業(yè)也受到挑戰(zhàn)，比如掃地機器人、送東西的機器人等應用也已經很常見了；另外，就是要加強社會保障，解決低收入人群的社會保障、社會救濟的問題。相信我們爬坡過坎，過了這個轉型期后，產業(yè)做好，會大幅解決就業(yè)問題。最根本的是要兜底解決民生問題，解決生活困難群眾的就業(yè)、看病、子女教育等問題，因為最近幾年基層的門店關門的現象太多了，越往基層越嚴重，基層經濟受電商經濟挑戰(zhàn)很大，此前還可以靠餐飲業(yè)解決一些就業(yè)問題，但今年的疫情對餐飲業(yè)影響很大?，F在，與電商經濟相關的快遞、外賣等行業(yè)解決了不少人的就業(yè)，所以產業(yè)形態(tài)已發(fā)生很大改變，就業(yè)形態(tài)也隨之改變。只要我們兜好底，隨著經濟進一步發(fā)展，這些問題就會慢慢消化。

記者：有人認為，精準治污和科學治污其實是一回事，認為兩者沒有本質區(qū)別。您對此怎么看待？

常紀文：精準治污是指我們發(fā)現污染問題出在哪里，我們就在那里投入時間、精力去采取措施，精準治污能有效防止“一刀切”。比如，某個地方的空氣污染如果是燃煤取暖帶來的，那我們就用清潔取暖方式去解決；如果是工業(yè)生產排放的污染物所致，那我們就對企業(yè)進行環(huán)保改造。

科學治污是要找出科學的原理、科學的辦法，它關注的是環(huán)保方法是否科學、環(huán)保工藝是否科學等問題。兩者還是很不一樣的。

記者：中央經濟工作會議還強調，要“堅持方向不變、力度不減”，請問這句話該如何理解？

常紀文：過去幾年，有不少人質疑環(huán)保工作是否力度過大，影響經濟發(fā)展，特別是在今年疫情沖擊的情況下，有人甚至將經濟下行歸因于環(huán)保；今年兩會時，總理工作報告提到環(huán)保工作的篇幅少，一些人就提出環(huán)保工作的力度要放松，實際上這個理解是不對的。今年的政府工作報告整體都很短，當前的重中之重是要恢復經濟。有人說環(huán)保就不用重視了，不是這樣的，因為我們是按既定的改革方向開展環(huán)保工作，包括水、土、大氣等方面的污染治理工作都有相應的行動計劃。為了消除各方的誤解，總書記和總理都反復講了環(huán)境保護的方向不變、力度不減，目的就是要消除一些僥幸心理，我們國家要實現高質量發(fā)展，在經濟發(fā)展上要咬緊牙關、爬坡過坎，不能因為疫情走回頭路，走回頭路是對過去的否定，將過去的投入毀于一旦。

當然，也要控制好節(jié)奏，“方向不變、力度不減”，當前情況下環(huán)境保護的標準可以慢慢提高，等經濟發(fā)展的大環(huán)境好轉后再提高環(huán)境保護的標準和要求，到那時是“方向不變、力度加大”，而現在是要“方向不變、力度不減”。我們要在2035年基本實現美麗中國的目標，僅靠目前的環(huán)保標準是難以實現的，我們未來肯定還會繼續(xù)提高環(huán)境保護標準和要求，為早日實現美麗中國的目標而努力。