陳振明 李德國(guó)：以高效能治理引領(lǐng)公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展

2018年，習(xí)近平總書記在參加十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議重慶代表團(tuán)審議時(shí)指出，“加快建設(shè)內(nèi)陸開(kāi)放高地、山清水秀美麗之地，努力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活”。2020年，習(xí)近平總書記在參加十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，“要研究謀劃中長(zhǎng)期戰(zhàn)略任務(wù)和戰(zhàn)略布局，有針對(duì)性地部署對(duì)高質(zhì)量發(fā)展、高效能治理具有牽引性的重大規(guī)劃、重大改革、重大政策，在應(yīng)對(duì)危機(jī)中掌握工作主動(dòng)權(quán)、打好發(fā)展主動(dòng)仗”。習(xí)近平總書記的一系列重要論述，提出了高效能治理、高質(zhì)量發(fā)展以及高品質(zhì)生活三大戰(zhàn)略目標(biāo)。新時(shí)代，我們應(yīng)以新的戰(zhàn)略思維理解三者之間的關(guān)系，以高效能治理為引領(lǐng)，開(kāi)創(chuàng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新局面。

公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展是“高質(zhì)量發(fā)展”與“高品質(zhì)民生”的戰(zhàn)略聚集

對(duì)美好生活的追求，貫穿于整個(gè)人類社會(huì)發(fā)展史。在2000多年前，亞里士多德就論證了城邦與美德、正義、優(yōu)良生活之間的關(guān)系。在他看來(lái)，“政治團(tuán)體的存在并不由于社會(huì)生活，而是為了美善的行為”。而中國(guó)人追求的美好生活，則是“老有所終，壯有所用，幼有所長(zhǎng)，矜、寡、孤、獨(dú)、廢疾者，皆有所養(yǎng)”。

在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記重新界定了新時(shí)代的社會(huì)主要矛盾，即人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。從“物質(zhì)文化需要”到“美好生活需要”，從“落后的社會(huì)生產(chǎn)”到“不平衡不充分的發(fā)展”，既是對(duì)40多年來(lái)改革發(fā)展歷程的深刻總結(jié)，也是對(duì)新時(shí)代中國(guó)發(fā)展方向的精準(zhǔn)定位。美好生活需要以物質(zhì)文化產(chǎn)品的不斷豐富為基礎(chǔ)，更需要以公平而有質(zhì)量的公共服務(wù)體系作為保障。

經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展能夠創(chuàng)造更多的物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富，公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展能夠讓人民在不斷共享改革發(fā)展成果中生活得更加美好，兩者是相輔相成、相互促進(jìn)的關(guān)系。一方面，公共服務(wù)是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要領(lǐng)域，是我國(guó)解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要矛盾的重要方面。公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)是服務(wù)業(yè)的重要組成部分，包含教育、醫(yī)療、住房、文化、旅游、養(yǎng)老、體育等。而這些產(chǎn)業(yè)都是關(guān)乎廣大人民群眾獲得感、幸福感和安全感的民生產(chǎn)業(yè)、惠民產(chǎn)業(yè)。另一方面，創(chuàng)造高品質(zhì)生活需要形成相應(yīng)的高質(zhì)量公共服務(wù)體系，使人民群眾共享改革發(fā)展成果，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶中體驗(yàn)到更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)的獲得感、幸福感、安全感。高品質(zhì)民生與“生活質(zhì)量”這一概念密切相關(guān)。生活質(zhì)量是指能夠在身體與心理狀況、生活自主性、家庭、教育、財(cái)富、就業(yè)、住房、社會(huì)關(guān)系等諸多方面擁有良好的體驗(yàn)，并較好地實(shí)現(xiàn)人生預(yù)期目標(biāo)。要提升生活質(zhì)量，公共服務(wù)必須達(dá)到一定的水準(zhǔn)，能夠滿足人民不斷提升的需求。例如，創(chuàng)造更好的教育條件，提供具有更高性價(jià)比的醫(yī)療服務(wù)，實(shí)現(xiàn)充分的老年人權(quán)益保障，等等。

公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。日本著名管理學(xué)家大前研一認(rèn)為，當(dāng)今世界正經(jīng)歷一場(chǎng)巨大變化，即“品質(zhì)國(guó)家”崛起。所謂“品質(zhì)國(guó)家”，即把世界的繁榮當(dāng)作本國(guó)繁榮的本質(zhì)，以富有魅力的經(jīng)營(yíng)環(huán)境和生活環(huán)境吸引跨國(guó)公司、資金、富裕階層、研究者、留學(xué)生等。國(guó)家不僅僅是當(dāng)代民族主義理論家本尼迪克特·安德森所謂的“想象的共同體”，更是真實(shí)的、可見(jiàn)的日常生活。在某種程度上甚至可以說(shuō)，人們是通過(guò)政府大樓、地鐵、郵局、學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老院等日常公共服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)觀察國(guó)家、感受國(guó)家并認(rèn)同國(guó)家的。

在這個(gè)意義上，公共服務(wù)構(gòu)成了國(guó)家的基礎(chǔ)性權(quán)力，公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展是推動(dòng)國(guó)家現(xiàn)代化的關(guān)鍵性力量。例如，英國(guó)演變成近現(xiàn)代國(guó)家既得益于制度變遷，也得益于公共服務(wù)的發(fā)展進(jìn)步。1700—1830年，英國(guó)道路交通的效率提高了近兩倍，運(yùn)河的航運(yùn)能力也提高了近兩倍，率先開(kāi)啟了時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)化的先河，實(shí)施了濟(jì)貧法，建立了稅收資助的貧困救助體系。

公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展需要以高效能治理為引擎

當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后，能否承擔(dān)更多的社會(huì)職能，是一個(gè)國(guó)家能否順利跨過(guò)“中等收入陷阱”的關(guān)鍵因素之一。在當(dāng)今世界，擁有良好的工作條件以及不斷改進(jìn)的生活條件等，是《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》等國(guó)際公約所界定的人的基本權(quán)利，也是各國(guó)政府追求的重要目標(biāo)。然而，這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，離不開(kāi)一個(gè)高效的政府。舉例而言，20世紀(jì)30年代，美國(guó)能夠較為順利地度過(guò)大蕭條，與時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)羅斯福大力擴(kuò)展和改革新項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)的范圍有密切關(guān)系。其僅在1933年就創(chuàng)立了不少于五個(gè)機(jī)構(gòu)（包括民用工程署、平民保育團(tuán)、聯(lián)邦緊急救濟(jì)署、公共工程管理局、田納西河流域管理局）來(lái)為人們提供工作。然而，今天的美國(guó)卻面臨著治理能力不足的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。“20%的美國(guó)兒童仍然生活在貧困中——這是世界上工業(yè)化國(guó)家的最高比例；數(shù)百萬(wàn)的美國(guó)年輕人受教育不足；數(shù)百萬(wàn)美國(guó)人失業(yè)；數(shù)百萬(wàn)美國(guó)人吃不飽；數(shù)百萬(wàn)美國(guó)人缺少醫(yī)療保障?！碑?dāng)前，在新冠肺炎疫情的沖擊下，美國(guó)由于應(yīng)對(duì)不力成為全球疫情最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，原有的貧富分化、種族沖突等矛盾和問(wèn)題更加嚴(yán)重，凸顯了美國(guó)政府的治理赤字。

習(xí)近平總書記關(guān)于高效能治理的重要論述，既是對(duì)中華人民共和國(guó)成立以后，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)綜合國(guó)力顯著增強(qiáng)、各方面建設(shè)取得偉大成就的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也為推動(dòng)公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展指明了方向、提供了遵循。習(xí)近平總書記提出并強(qiáng)調(diào)的“提高政府效率和效能”“釋放積極效能”“提升國(guó)家創(chuàng)新體系整體效能”“推進(jìn)以效能為核心的軍事管理革命”等關(guān)于效能建設(shè)的系列重要思想和論述，進(jìn)一步豐富了治國(guó)理政效能思想的理論與實(shí)踐。

高效能治理對(duì)公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展具有引擎與引領(lǐng)作用。第一，高效能治理是公共服務(wù)供給體系進(jìn)行自我審視和系統(tǒng)變革的新基準(zhǔn)。當(dāng)前，人類已經(jīng)邁進(jìn)高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，頻頻發(fā)生的灰犀牛事件和黑天鵝事件，對(duì)公共服務(wù)供給體系的效能提出了前所未有的挑戰(zhàn)。回應(yīng)事件的機(jī)會(huì)窗口一旦失去就難以再現(xiàn)，負(fù)面影響將迅速放大和增強(qiáng)。因此，公共服務(wù)體系需要更加敏銳，以便及時(shí)地捕捉來(lái)自各方面的信號(hào)，以有效的方式應(yīng)對(duì)不斷變化的公共需求。例如，疫情過(guò)后，公共服務(wù)供給體系處于不確定性更高的社會(huì)環(huán)境之中，因此需要一種更加高效的管理方式，不斷超越信息層級(jí)和信息煙囪，定期審視政策和程序，形成敏捷反應(yīng)的文化氛圍。

第二，高效能治理為公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展提供了一系列制度、機(jī)制和工具。高效能治理不僅是一種管理理念、思想、理論和目標(biāo)，也是一種管理實(shí)踐、制度、機(jī)制和工具。“馬上就辦”“精細(xì)化管理”“全周期管理”等一系列關(guān)于高效能治理的制度、機(jī)制和工具，是推動(dòng)公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手。目前，我國(guó)政府全面正確履行公共職能的某些體制機(jī)制性障礙仍然存在，關(guān)系人民群眾切身利益的公共服務(wù)不平衡不充分發(fā)展問(wèn)題依然突出，因此迫切需要開(kāi)展供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，從產(chǎn)品供給、技術(shù)供給、制度供給等多個(gè)層面推動(dòng)公共服務(wù)質(zhì)量變革。只有以高效能治理為抓手，才能把收入分配、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的制度建設(shè)轉(zhuǎn)化為使人民群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)的治理效能。

第三，高效能治理是公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的技術(shù)指引。高效能治理既是制度創(chuàng)新，也是科技革命。大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、5G、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等新一代信息技術(shù)的快速發(fā)展，為高效能治理創(chuàng)造了全新的渠道和實(shí)現(xiàn)場(chǎng)景?！耙痪W(wǎng)通辦”“市民云”“政務(wù)通”等一系列政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，以協(xié)同整合的方式為民眾和企業(yè)提供了“極簡(jiǎn)化”的公共服務(wù)，有效降低了政府的治理成本，可以說(shuō)是高效能治理的最佳實(shí)踐。在信息化時(shí)代，公共服務(wù)模式出現(xiàn)了新的特點(diǎn)，如根據(jù)市民的需求重組政府，提供更加具有選擇性的服務(wù)；提供中立的信息幫助市民作出決策；注重政府與市民之間的交流，允許市民通過(guò)各種設(shè)備隨時(shí)隨地地完成政府交易；等等。整合了新一代信息技術(shù)的高效能治理體系，將是公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的核心動(dòng)力之一。

以戰(zhàn)略思維部署具有牽引性的公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃

建設(shè)服務(wù)型政府是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)將公共服務(wù)發(fā)展納入國(guó)家戰(zhàn)略層面加以推動(dòng)?！笆晃濉币?guī)劃首次在國(guó)家戰(zhàn)略中提出了基本公共服務(wù)；“十二五”規(guī)劃提出把基本公共服務(wù)作為公共產(chǎn)品向全民提供；“十三五”期間，對(duì)作為國(guó)家戰(zhàn)略的基本公共服務(wù)均等化進(jìn)行了全面實(shí)踐。進(jìn)入新時(shí)代，推動(dòng)公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展成為社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域的新命題、新戰(zhàn)略。一方面，人們對(duì)公共服務(wù)的要求已經(jīng)從“有沒(méi)有”轉(zhuǎn)向了“好不好”，對(duì)美好生活有了更多的期待；另一方面，高質(zhì)量公共服務(wù)已然成為發(fā)展不平衡不充分的典型領(lǐng)域之一，迫切需要形成新的發(fā)展戰(zhàn)略來(lái)對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)性解決。

第一，以高效能治理為新基準(zhǔn)，研究謀劃公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略。要從疫情之后的風(fēng)險(xiǎn)特質(zhì)、社會(huì)需求特征出發(fā)，通過(guò)環(huán)境分析、資源分析、風(fēng)險(xiǎn)分析等手段及時(shí)總結(jié)現(xiàn)有公共服務(wù)體系的經(jīng)驗(yàn)、優(yōu)勢(shì)以及薄弱環(huán)節(jié)。要以高效能治理為新基準(zhǔn)，不斷捕捉風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)，判斷公共服務(wù)的運(yùn)行體系是否具備足夠的韌性、敏捷性，從而化解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的一些系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)加強(qiáng)公共服務(wù)之間的聯(lián)合戰(zhàn)略規(guī)劃，將社區(qū)服務(wù)、社會(huì)服務(wù)和政府服務(wù)高效地連接起來(lái)，組建公共部門、市場(chǎng)部門和志愿部門的戰(zhàn)略合作網(wǎng)絡(luò)。

第二，以高效能治理為新管理體系，推動(dòng)公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的落地實(shí)施。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)有多個(gè)城市提出了創(chuàng)建高質(zhì)量公共服務(wù)體系的發(fā)展目標(biāo)。例如，深圳將“幼有善育、學(xué)有優(yōu)教、勞有厚得、病有良醫(yī)、老有頤養(yǎng)、住有宜居、弱有眾扶”作為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的重要內(nèi)容；上海市把高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活作為實(shí)施《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》的根本落腳點(diǎn)；成都市提出了建設(shè)高品質(zhì)生活宜居地的新戰(zhàn)略定位。推動(dòng)公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的落地實(shí)施，需要系統(tǒng)整合“全周期管理”“精細(xì)化管理”“戰(zhàn)略績(jī)效管理”“第三方評(píng)估”“政策督察”“全面質(zhì)量管理”等高效能治理機(jī)制、手段以及工具，使發(fā)展戰(zhàn)略能夠保持持續(xù)性和一致性，形成原則性和靈活性之間的平衡。

第三，以高效能治理為技術(shù)平臺(tái)，推動(dòng)“新基建”與“軟基建”的戰(zhàn)略對(duì)接。2020年3月，中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)召開(kāi)會(huì)議，提出要“加快5G網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度”。公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展對(duì)應(yīng)的是“軟基礎(chǔ)設(shè)施”，即醫(yī)療、公共衛(wèi)生、教育、公共住房、養(yǎng)老院、交通樞紐、旅游景區(qū)等公共服務(wù)的投資?！靶禄ā迸c“軟基建”并非相互排斥，完全可以有效對(duì)接，形成互補(bǔ)局面。公共服務(wù)場(chǎng)所的不斷完善，需要充分利用建立在“新基建”基礎(chǔ)上的高效能治理技術(shù)平臺(tái)，進(jìn)行智慧化、便利化、人性化的設(shè)計(jì)與改造；要積極推動(dòng)交通、醫(yī)療、通信、能源等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施智能化、數(shù)字化，構(gòu)建高速、互聯(lián)、整合的智慧化基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，支撐都市圈、城市群公共服務(wù)的共建共享；瞄準(zhǔn)公共衛(wèi)生、物資儲(chǔ)備、人居環(huán)境等方面的短板，把各項(xiàng)戰(zhàn)略性的公共服務(wù)納入智慧城市建設(shè)體系；把高效能治理所涵蓋的制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，通過(guò)區(qū)塊鏈的信任保障機(jī)制，推動(dòng)公共服務(wù)體制機(jī)制變革。

（作者分別系廈門大學(xué)公共政策研究院教授、院長(zhǎng)，教育部長(zhǎng)江學(xué)者特聘教授；廈門大學(xué)公共服務(wù)質(zhì)量研究中心副主任）