陳振明 李德國：以高效能治理引領(lǐng)公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展

2018年，習近平總書記在參加十三屆全國人大一次會議重慶代表團審議時指出，“加快建設(shè)內(nèi)陸開放高地、山清水秀美麗之地，努力推動高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活”。2020年，習近平總書記在參加十三屆全國人大三次會議內(nèi)蒙古代表團審議時強調(diào)，“要研究謀劃中長期戰(zhàn)略任務(wù)和戰(zhàn)略布局，有針對性地部署對高質(zhì)量發(fā)展、高效能治理具有牽引性的重大規(guī)劃、重大改革、重大政策，在應(yīng)對危機中掌握工作主動權(quán)、打好發(fā)展主動仗”。習近平總書記的一系列重要論述，提出了高效能治理、高質(zhì)量發(fā)展以及高品質(zhì)生活三大戰(zhàn)略目標。新時代，我們應(yīng)以新的戰(zhàn)略思維理解三者之間的關(guān)系，以高效能治理為引領(lǐng)，開創(chuàng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新局面。

公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展是“高質(zhì)量發(fā)展”與“高品質(zhì)民生”的戰(zhàn)略聚集

對美好生活的追求，貫穿于整個人類社會發(fā)展史。在2000多年前，亞里士多德就論證了城邦與美德、正義、優(yōu)良生活之間的關(guān)系。在他看來，“政治團體的存在并不由于社會生活，而是為了美善的行為”。而中國人追求的美好生活，則是“老有所終，壯有所用，幼有所長，矜、寡、孤、獨、廢疾者，皆有所養(yǎng)”。

在黨的十九大報告中，習近平總書記重新界定了新時代的社會主要矛盾，即人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。從“物質(zhì)文化需要”到“美好生活需要”，從“落后的社會生產(chǎn)”到“不平衡不充分的發(fā)展”，既是對40多年來改革發(fā)展歷程的深刻總結(jié)，也是對新時代中國發(fā)展方向的精準定位。美好生活需要以物質(zhì)文化產(chǎn)品的不斷豐富為基礎(chǔ)，更需要以公平而有質(zhì)量的公共服務(wù)體系作為保障。

經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展能夠創(chuàng)造更多的物質(zhì)財富和精神財富，公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展能夠讓人民在不斷共享改革發(fā)展成果中生活得更加美好，兩者是相輔相成、相互促進的關(guān)系。一方面，公共服務(wù)是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要領(lǐng)域，是我國解決經(jīng)濟社會發(fā)展主要矛盾的重要方面。公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)是服務(wù)業(yè)的重要組成部分，包含教育、醫(yī)療、住房、文化、旅游、養(yǎng)老、體育等。而這些產(chǎn)業(yè)都是關(guān)乎廣大人民群眾獲得感、幸福感和安全感的民生產(chǎn)業(yè)、惠民產(chǎn)業(yè)。另一方面，創(chuàng)造高品質(zhì)生活需要形成相應(yīng)的高質(zhì)量公共服務(wù)體系，使人民群眾共享改革發(fā)展成果，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶中體驗到更加充實、更有保障、更可持續(xù)的獲得感、幸福感、安全感。高品質(zhì)民生與“生活質(zhì)量”這一概念密切相關(guān)。生活質(zhì)量是指能夠在身體與心理狀況、生活自主性、家庭、教育、財富、就業(yè)、住房、社會關(guān)系等諸多方面擁有良好的體驗，并較好地實現(xiàn)人生預(yù)期目標。要提升生活質(zhì)量，公共服務(wù)必須達到一定的水準，能夠滿足人民不斷提升的需求。例如，創(chuàng)造更好的教育條件，提供具有更高性價比的醫(yī)療服務(wù)，實現(xiàn)充分的老年人權(quán)益保障，等等。

公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。日本著名管理學家大前研一認為，當今世界正經(jīng)歷一場巨大變化，即“品質(zhì)國家”崛起。所謂“品質(zhì)國家”，即把世界的繁榮當作本國繁榮的本質(zhì)，以富有魅力的經(jīng)營環(huán)境和生活環(huán)境吸引跨國公司、資金、富裕階層、研究者、留學生等。國家不僅僅是當代民族主義理論家本尼迪克特·安德森所謂的“想象的共同體”，更是真實的、可見的日常生活。在某種程度上甚至可以說，人們是通過政府大樓、地鐵、郵局、學校、醫(yī)院、養(yǎng)老院等日常公共服務(wù)機構(gòu)來觀察國家、感受國家并認同國家的。

在這個意義上，公共服務(wù)構(gòu)成了國家的基礎(chǔ)性權(quán)力，公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展是推動國家現(xiàn)代化的關(guān)鍵性力量。例如，英國演變成近現(xiàn)代國家既得益于制度變遷，也得益于公共服務(wù)的發(fā)展進步。1700—1830年，英國道路交通的效率提高了近兩倍，運河的航運能力也提高了近兩倍，率先開啟了時間標準化的先河，實施了濟貧法，建立了稅收資助的貧困救助體系。

公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展需要以高效能治理為引擎

當經(jīng)濟發(fā)展到一定程度后，能否承擔更多的社會職能，是一個國家能否順利跨過“中等收入陷阱”的關(guān)鍵因素之一。在當今世界，擁有良好的工作條件以及不斷改進的生活條件等，是《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》等國際公約所界定的人的基本權(quán)利，也是各國政府追求的重要目標。然而，這些權(quán)利的實現(xiàn)，離不開一個高效的政府。舉例而言，20世紀30年代，美國能夠較為順利地度過大蕭條，與時任美國總統(tǒng)羅斯福大力擴展和改革新項目和機構(gòu)的范圍有密切關(guān)系。其僅在1933年就創(chuàng)立了不少于五個機構(gòu)（包括民用工程署、平民保育團、聯(lián)邦緊急救濟署、公共工程管理局、田納西河流域管理局）來為人們提供工作。然而，今天的美國卻面臨著治理能力不足的嚴峻挑戰(zhàn)?！?0%的美國兒童仍然生活在貧困中——這是世界上工業(yè)化國家的最高比例；數(shù)百萬的美國年輕人受教育不足；數(shù)百萬美國人失業(yè)；數(shù)百萬美國人吃不飽；數(shù)百萬美國人缺少醫(yī)療保障?！碑斍埃谛鹿诜窝滓咔榈臎_擊下，美國由于應(yīng)對不力成為全球疫情最為嚴重的國家之一，原有的貧富分化、種族沖突等矛盾和問題更加嚴重，凸顯了美國政府的治理赤字。

習近平總書記關(guān)于高效能治理的重要論述，既是對中華人民共和國成立以后，特別是改革開放以來，我國綜合國力顯著增強、各方面建設(shè)取得偉大成就的經(jīng)驗總結(jié)，也為推動公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展指明了方向、提供了遵循。習近平總書記提出并強調(diào)的“提高政府效率和效能”“釋放積極效能”“提升國家創(chuàng)新體系整體效能”“推進以效能為核心的軍事管理革命”等關(guān)于效能建設(shè)的系列重要思想和論述，進一步豐富了治國理政效能思想的理論與實踐。

高效能治理對公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展具有引擎與引領(lǐng)作用。第一，高效能治理是公共服務(wù)供給體系進行自我審視和系統(tǒng)變革的新基準。當前，人類已經(jīng)邁進高風險社會，頻頻發(fā)生的灰犀牛事件和黑天鵝事件，對公共服務(wù)供給體系的效能提出了前所未有的挑戰(zhàn)?；貞?yīng)事件的機會窗口一旦失去就難以再現(xiàn)，負面影響將迅速放大和增強。因此，公共服務(wù)體系需要更加敏銳，以便及時地捕捉來自各方面的信號，以有效的方式應(yīng)對不斷變化的公共需求。例如，疫情過后，公共服務(wù)供給體系處于不確定性更高的社會環(huán)境之中，因此需要一種更加高效的管理方式，不斷超越信息層級和信息煙囪，定期審視政策和程序，形成敏捷反應(yīng)的文化氛圍。

第二，高效能治理為公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展提供了一系列制度、機制和工具。高效能治理不僅是一種管理理念、思想、理論和目標，也是一種管理實踐、制度、機制和工具?！榜R上就辦”“精細化管理”“全周期管理”等一系列關(guān)于高效能治理的制度、機制和工具，是推動公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手。目前，我國政府全面正確履行公共職能的某些體制機制性障礙仍然存在，關(guān)系人民群眾切身利益的公共服務(wù)不平衡不充分發(fā)展問題依然突出，因此迫切需要開展供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，從產(chǎn)品供給、技術(shù)供給、制度供給等多個層面推動公共服務(wù)質(zhì)量變革。只有以高效能治理為抓手，才能把收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的制度建設(shè)轉(zhuǎn)化為使人民群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)的治理效能。

第三，高效能治理是公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的技術(shù)指引。高效能治理既是制度創(chuàng)新，也是科技革命。大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、5G、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等新一代信息技術(shù)的快速發(fā)展，為高效能治理創(chuàng)造了全新的渠道和實現(xiàn)場景。“一網(wǎng)通辦”“市民云”“政務(wù)通”等一系列政務(wù)服務(wù)平臺，以協(xié)同整合的方式為民眾和企業(yè)提供了“極簡化”的公共服務(wù)，有效降低了政府的治理成本，可以說是高效能治理的最佳實踐。在信息化時代，公共服務(wù)模式出現(xiàn)了新的特點，如根據(jù)市民的需求重組政府，提供更加具有選擇性的服務(wù)；提供中立的信息幫助市民作出決策；注重政府與市民之間的交流，允許市民通過各種設(shè)備隨時隨地地完成政府交易；等等。整合了新一代信息技術(shù)的高效能治理體系，將是公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的核心動力之一。

以戰(zhàn)略思維部署具有牽引性的公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃

建設(shè)服務(wù)型政府是國家治理現(xiàn)代化的重要標志。進入21世紀以來，我國將公共服務(wù)發(fā)展納入國家戰(zhàn)略層面加以推動。“十一五”規(guī)劃首次在國家戰(zhàn)略中提出了基本公共服務(wù)；“十二五”規(guī)劃提出把基本公共服務(wù)作為公共產(chǎn)品向全民提供；“十三五”期間，對作為國家戰(zhàn)略的基本公共服務(wù)均等化進行了全面實踐。進入新時代，推動公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展成為社會發(fā)展領(lǐng)域的新命題、新戰(zhàn)略。一方面，人們對公共服務(wù)的要求已經(jīng)從“有沒有”轉(zhuǎn)向了“好不好”，對美好生活有了更多的期待；另一方面，高質(zhì)量公共服務(wù)已然成為發(fā)展不平衡不充分的典型領(lǐng)域之一，迫切需要形成新的發(fā)展戰(zhàn)略來對這一問題進行系統(tǒng)性解決。

第一，以高效能治理為新基準，研究謀劃公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的中長期發(fā)展戰(zhàn)略。要從疫情之后的風險特質(zhì)、社會需求特征出發(fā)，通過環(huán)境分析、資源分析、風險分析等手段及時總結(jié)現(xiàn)有公共服務(wù)體系的經(jīng)驗、優(yōu)勢以及薄弱環(huán)節(jié)。要以高效能治理為新基準，不斷捕捉風險信號，判斷公共服務(wù)的運行體系是否具備足夠的韌性、敏捷性，從而化解經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的一些系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性風險。通過加強公共服務(wù)之間的聯(lián)合戰(zhàn)略規(guī)劃，將社區(qū)服務(wù)、社會服務(wù)和政府服務(wù)高效地連接起來，組建公共部門、市場部門和志愿部門的戰(zhàn)略合作網(wǎng)絡(luò)。

第二，以高效能治理為新管理體系，推動公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的落地實施。當前，我國已經(jīng)有多個城市提出了創(chuàng)建高質(zhì)量公共服務(wù)體系的發(fā)展目標。例如，深圳將“幼有善育、學有優(yōu)教、勞有厚得、病有良醫(yī)、老有頤養(yǎng)、住有宜居、弱有眾扶”作為建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的重要內(nèi)容；上海市把高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活作為實施《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》的根本落腳點；成都市提出了建設(shè)高品質(zhì)生活宜居地的新戰(zhàn)略定位。推動公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的落地實施，需要系統(tǒng)整合“全周期管理”“精細化管理”“戰(zhàn)略績效管理”“第三方評估”“政策督察”“全面質(zhì)量管理”等高效能治理機制、手段以及工具，使發(fā)展戰(zhàn)略能夠保持持續(xù)性和一致性，形成原則性和靈活性之間的平衡。

第三，以高效能治理為技術(shù)平臺，推動“新基建”與“軟基建”的戰(zhàn)略對接。2020年3月，中共中央政治局常務(wù)委員會召開會議，提出要“加快5G網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進度”。公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展對應(yīng)的是“軟基礎(chǔ)設(shè)施”，即醫(yī)療、公共衛(wèi)生、教育、公共住房、養(yǎng)老院、交通樞紐、旅游景區(qū)等公共服務(wù)的投資。“新基建”與“軟基建”并非相互排斥，完全可以有效對接，形成互補局面。公共服務(wù)場所的不斷完善，需要充分利用建立在“新基建”基礎(chǔ)上的高效能治理技術(shù)平臺，進行智慧化、便利化、人性化的設(shè)計與改造；要積極推動交通、醫(yī)療、通信、能源等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施智能化、數(shù)字化，構(gòu)建高速、互聯(lián)、整合的智慧化基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，支撐都市圈、城市群公共服務(wù)的共建共享；瞄準公共衛(wèi)生、物資儲備、人居環(huán)境等方面的短板，把各項戰(zhàn)略性的公共服務(wù)納入智慧城市建設(shè)體系；把高效能治理所涵蓋的制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新有機統(tǒng)一起來，通過區(qū)塊鏈的信任保障機制，推動公共服務(wù)體制機制變革。

（作者分別系廈門大學公共政策研究院教授、院長，教育部長江學者特聘教授；廈門大學公共服務(wù)質(zhì)量研究中心副主任）