樊鵬：高效能治理中的新問題、新挑戰(zhàn)、新路徑

2020年5月22日，習近平總書記參加十三屆全國人大三次會議內(nèi)蒙古代表團審議時，特別提出“高效能治理”概念，強調(diào)要有針對性地部署對高質(zhì)量發(fā)展、高效能治理具有牽引性的重大規(guī)劃、重大改革、重大政策。為糾正治理領(lǐng)域的深層次問題、深化治理領(lǐng)域的系統(tǒng)改革，提出了新的目標要求和重要遵循。

實現(xiàn)高效能治理和高質(zhì)量發(fā)展，需要針對新形勢與新任務(wù)對治理理念和方式進行深刻調(diào)整

習近平總書記指出：“我們提出的國家制度和國家治理體系建設(shè)的目標必須隨著實踐發(fā)展而與時俱進，既不能過于理想化、急于求成，也不能盲目自滿、故步自封。”世異則事異，事異則備變，高效能治理需要結(jié)合高質(zhì)量發(fā)展要求，針對新新形勢與新任務(wù)，對治理理念和方式進行深刻調(diào)整。

堅持“惠而不費”“威而不猛”理念，善用傳統(tǒng)政治文化精髓搞治理。高效能治理的關(guān)鍵不是效率，而是效能，效能必須兼顧效率與成本，牢固樹立治理的成本意識，清晰意識到任何改革都是有成本的。習近平總書記指出：“一個國家的治理體系和治理能力是與這個國家的歷史傳承和文化傳統(tǒng)密切相關(guān)的。解決中國的問題只能在中國大地上探尋適合自己的道路和辦法?！敝袊鴤鹘y(tǒng)文化講究“大道至簡”“惠而不費”“威而不猛”的哲學，孔子告誡君子要給百姓以恩惠而自己卻盡量耗費，要在施政中展示威嚴但并不表露權(quán)力兇猛的一面。從傳統(tǒng)治理實踐來看，中國的歷史傳統(tǒng)往往善于在國家財稅汲取能力不高的情況下，以較低的政治成本和社會成本解決廣泛的治理問題。這些哲學思想和治理傳統(tǒng)，對于思考高效能治理的概念、克服治理實踐中的弊端具有重要啟迪意義。

避免“四面出擊”，集中優(yōu)勢力量落實重大部署致力攻堅破難。任何改革和治理都要有戰(zhàn)略重點、優(yōu)先順序和主攻方向，如果政策設(shè)計過于繁重復雜，層層加碼后落到基層，必然帶來“多任務(wù)”管理體系的通病，即在時間、人力和資源相對有限的條件下，執(zhí)行層無暇聚焦核心力量、落實核心任務(wù)，多任務(wù)管理變成了胡亂應(yīng)付，最終造成改革部署難以落實。歷史經(jīng)驗顯示，越有發(fā)展壓力，越要保持改革定力，越要樹立制度成本和資源成本意識，在治理中要避免四面出擊，避免眉毛胡子一把抓。1950年6月，新中國成立初期，針對當時外部帝國主義封鎖、內(nèi)部階級斗爭加劇以及各方面困難日趨顯現(xiàn)的情況，毛澤東同志在黨的七屆三中全會上提出了“不要四面出擊”的戰(zhàn)略方針，他提出，面對復雜形勢不能目標太多、樹敵太多，必須在一個方面有所讓步，有所緩和，以便于集中力量向另一個方面進攻。針對當時社會領(lǐng)域的改革，毛澤東同志提出改革不能急躁，條件不成熟不能改革的策略。這一方針為當時實現(xiàn)國家財政經(jīng)濟狀況基本好轉(zhuǎn)，穩(wěn)定社會大局發(fā)揮了重要作用。事實上，在今天一些地區(qū)的改革中，就很好地堅持了這樣的方針策略，以脫貧工作為例，2020年是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)收官之年，一些地區(qū)貫徹落實黨中央部署，集中優(yōu)勢力量一鼓作氣、攻堅克難，確保全面完成脫貧目標任務(wù)。

重視協(xié)商共治，圍繞治理難題最大限度凝聚共識、匯聚力量。新時期發(fā)揮集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，同急需調(diào)動更廣泛的政治積極性和社會積極性，形成了一對內(nèi)在矛盾，需要深刻把握發(fā)展的節(jié)奏。高效能治理下，制度威力和制度效能要得到充分發(fā)揮，必須依靠各級各類機構(gòu)和廣大干部的主觀能動性和積極性，好的政策要落實，首先需要人們理解制度、尊重制度，自覺在制度框架內(nèi)做事，需要創(chuàng)造制度實施的前提條件，并能夠根據(jù)不同條件和時機因地制宜采用適宜的執(zhí)行方式，改革的整體性革命性和復雜性聯(lián)動性，要求最大限度凝聚共識、匯聚力量。針對治理領(lǐng)域出現(xiàn)的碎片化、割裂化、條塊化等短期行為，以及各領(lǐng)域改革中不配套不協(xié)調(diào)、各方面改革措施相互牽扯相互抵觸等問題，除了加強機構(gòu)設(shè)置和制度運行的頂層設(shè)計和整體謀劃外，還需要鼓勵體制內(nèi)部橫向、縱向各級各類機構(gòu)之間溝通協(xié)調(diào)會商機制的完善，通過激活內(nèi)生信任，提升改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

立足國情世情，尊重發(fā)展的差異性與層次性需求。當前我國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場化得到不斷發(fā)展和深入推進，但是發(fā)展的不充分、不均衡等問題依然顯著，發(fā)展的差異性格局和治理的層次性需求將長期存在。即將到來的“十四五”時期是我國實現(xiàn)第二個百年奮斗目標的重要時期，我國國家治理將不僅擔負發(fā)展中國家普遍面臨的繼續(xù)推動工業(yè)化和高質(zhì)量城鎮(zhèn)化發(fā)展的任務(wù)，而且要面對較充分的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化之后的治理挑戰(zhàn)，包括推動經(jīng)濟向更高質(zhì)量發(fā)展的任務(wù)，破解特大城市治理難的任務(wù)，以及協(xié)調(diào)不同性質(zhì)、不同主體和不同層次利益關(guān)系的任務(wù)等。高效能治理是對治理的科學規(guī)劃和分類基礎(chǔ)上的治理，2020年疫情之后政府將“保就業(yè)”“保民生”作為工作的重中之重，就體現(xiàn)了對發(fā)展階段性的尊重，反映了治理的層次性要求。與此同時，針對那些工業(yè)化城鎮(zhèn)化比較充分、收入較高的地區(qū)，人民群眾對美好生活的需要不斷提高，不僅期待更高的治理效率，而且對于治理的形式和公共產(chǎn)品供給多樣性提出了更新更高的要求。

適度增強“弱中心”思維，培育軟性權(quán)力特征的治理系統(tǒng)。面對高度異質(zhì)化的治理空間和高度復雜性的治理任務(wù)，高效能治理需要更多具有“軟性”權(quán)力特征的治理主體和治理系統(tǒng)的參與，國家治理的“軟件”系統(tǒng)支撐的問題成為國家治理的核心任務(wù)。“軟件”系統(tǒng)的核心是去中心化或弱中心化管理，是資源的智能化配置與分布式管理，大幅度壓縮管理層并降低行政和制度運行成本，是可以預期的未來發(fā)展趨勢。以此次疫情為例，新技術(shù)企業(yè)大規(guī)模參與疫情防控，是我國應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的現(xiàn)象級事件，未來關(guān)系國計民生的各項公共數(shù)據(jù)管理將加速從封閉逐步過渡到有效開放，完全中心化決策將逐步釋放給技術(shù)企業(yè)參與的弱中心管理體系，將進一步加劇人力、資本和技術(shù)的分布式管理，從而弱化政府直接參與管理和監(jiān)管的能力。新興技術(shù)群體已經(jīng)成為危機管理和公共治理的重要主體，未來更多政府公共行為將同新技術(shù)企業(yè)的運營和支持密不可分，高效能治理無法脫離技術(shù)群體的廣泛深度參與和支持。與此同時，也需要及時啟動新技術(shù)主體協(xié)同國家治理的頂層設(shè)計與相關(guān)規(guī)劃，加速推進數(shù)字化政府建設(shè)，建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進行公共治理的制度規(guī)則，有效加強監(jiān)管。

（作者系中國社會科學院政治學研究所當代中國政治研究室主任、研究員）