劉世錦：“戰(zhàn)疫增長模式”下的目標、政策與改革

【提  要】2020年是一個特殊的時間節(jié)點。2019年，中國經(jīng)濟取得了一些具有歷史意義的標志性成就，如經(jīng)濟總量接近100萬億元人民幣，人均收入達到1萬美元。進入2020年，中國要實現(xiàn)全面建成小康社會的目標，全面脫貧、治理污染、防范重大風險三大攻堅戰(zhàn)要如期收官。但在新冠疫情的嚴重沖擊下，一季度的大部分時間經(jīng)濟處在停擺狀態(tài)，出現(xiàn)了-6.8%的下滑，之后開始逐步恢復。由于海外疫情仍處在糾結(jié)狀態(tài)且走勢有很大不確定性，中國經(jīng)濟將被迫轉(zhuǎn)入內(nèi)防反彈、外防輸入的“戰(zhàn)疫增長模式”。本文在分析疫情對經(jīng)濟沖擊特點的基礎(chǔ)上，提出了在“戰(zhàn)疫增長模式”下如何評估和設(shè)定增長目標、短期和中長期應對政策要點，強調(diào)應通過實質(zhì)性深化改革，立足于已有的結(jié)構(gòu)性潛能，形成中國經(jīng)濟增長的“新風口”。

【關(guān)鍵詞】戰(zhàn)疫增長模式，目標、政策與改革，經(jīng)濟增長“新風口”

一、此次疫情沖擊經(jīng)濟的若干特點

第一，這次中國經(jīng)濟大幅下滑，是由于一次意外的超級外部沖擊，而非經(jīng)濟內(nèi)部出了問題，如需求嚴重不足、杠桿率過高等。這是與以往金融或經(jīng)濟危機的明顯不同之處。

經(jīng)濟恢復主要取決于兩個因素，一是疫情持續(xù)時間，二是生產(chǎn)能力受損程度。如果疫情持續(xù)時間不長，生產(chǎn)能力受損有限，疫情過后可出現(xiàn)V型反彈；如果疫情持續(xù)時間較長，或生產(chǎn)能力受損嚴重，反彈就不那么容易。除了盡快控制住疫情之外，盡可能減輕生產(chǎn)能力受損，保護生產(chǎn)力，是短期政策的重點。

第二，第二波沖擊大概率大于且長于第一波沖擊。二季度后，海外疫情對中國進出口影響加大，將會成為對中國經(jīng)濟的第二波沖擊。有關(guān)研究推測，中國進出口全年將會出現(xiàn)15%-20%的下滑，其中服務貿(mào)易降幅更大。

有一種觀點認為，由于凈出口在中國GDP中的占比較低，只要凈出口不出現(xiàn)大的負增長，對國內(nèi)增長影響有限。這在正常增長情況下是對的，但如果出口短期內(nèi)下滑幅度過大，導致大批出口企業(yè)停工停產(chǎn)，將會直接影響到國內(nèi)的消費、投資和就業(yè)。通過投入產(chǎn)出分析可以看出，出口下降一個百分點，將會影響0.2個百分點左右的GDP。近期有關(guān)信息顯示，外貿(mào)企業(yè)訂單斷崖式下跌的情況已經(jīng)出現(xiàn)。2008年國際金融危機對中國經(jīng)濟的沖擊也證實了這一點。當時出口從高點下降了30個百分點，引致GDP下降了7個百分點。

第二波沖擊何時緩解，直接取決于國際疫情走勢，而國際疫情有三個很大的不確定性。首先，美歐日等國一段時間后將出現(xiàn)拐點，但在現(xiàn)有管控模式下，可能難以像中國一樣短期內(nèi)清零，會出現(xiàn)一個相當長的尾部；其次，印度、非洲等發(fā)展中國家尚未進入爆發(fā)期；再次，疫情是否會跨年度甚至長期存在，還未可知。在此背景下，第二波沖擊在時間上將會大大長于第一波沖擊，帶來的增長減值也大概率超過前者。

第三，穩(wěn)增長首先和重點是穩(wěn)消費。以往遇到經(jīng)濟下滑，我們首先想到的是投資，特別是基建投資，這與當時的增長階段和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)有關(guān)。2008年應對國際金融危機沖擊，實行四萬億刺激計劃，當年支出法GDP增量中，投資所占比重為62.8%，消費比重為42.5%。到了2019年，支出法GDP增量中，投資比重已經(jīng)降為17.2%，消費比重則上升到66.9%，居民消費比重為49.5%。這組數(shù)據(jù)表明，現(xiàn)階段要穩(wěn)增長，首先和重點是穩(wěn)消費，尤其是居民消費。這個大頭穩(wěn)不住，經(jīng)濟整體就穩(wěn)不住。投資尤其是基建投資已經(jīng)成了小頭，靠小頭穩(wěn)不住大局。

二、“戰(zhàn)疫增長模式”下的目標和短期政策

由于疫情沖擊難以在短期內(nèi)結(jié)束，且有較大不確定性，我們將不得不面對并適應這樣一個現(xiàn)實，即從常規(guī)增長模式轉(zhuǎn)入相當長時期的“戰(zhàn)疫增長模式”。這種增長模式的顯著特點是，需要支付一個“戰(zhàn)疫折扣成本”，就是說，總是要拿出部分資源去內(nèi)防反彈、外防輸入，經(jīng)濟難以開足馬力運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)潛在增長率。

在這種情況下，對增長目標的評估應有相應調(diào)整。建議采取“相對增長率”的評估方法，即用中國增長速度與世界平均增長速度的比值或差值，評估中國經(jīng)濟的增長狀況。采取這種方法的基本背景是，中國經(jīng)濟已在較大程度上融入全球經(jīng)濟，而且這次疫情沖擊也是全球性的。與以往相比，如果這種比值是穩(wěn)定或上升的，表明中國經(jīng)濟表現(xiàn)是好的，反之則是差的。以差值為例，2019年世界經(jīng)濟平均增速為2.9%，中國是6.1%，相對增長率為3.2%；如果2020年世界增速為-2.5%，中國為3%，相對增長率就是5.5%，是高于2019年的。

需要注意，這里所說的相對增長率是一種評估增長狀況的方法，而不是可以直接采用的增長目標指標。這種評估方法的一個好處是，不必過于拘泥于以往的增長目標，特別是避免用過度刺激辦法去實現(xiàn)常規(guī)增長模式下制定的目標，而是在“戰(zhàn)疫增長模式”背景下，科學務實地制定并實現(xiàn)增長目標。

關(guān)于2020年的增長目標，建議采取“中央提要求，地方提指標”的辦法。國家層面可以提出增長目標要求：穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)民生，堅持高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展不動搖，力爭可實現(xiàn)的增長速度和發(fā)展成果，但不提出量化增長指標。

省級政府可提出量化增長指標。好處是：從各自實際出發(fā)，不搞一刀切；調(diào)動各省的自主積極性；引入地方競爭。國家建立各省發(fā)展狀況全面評估和激勵機制，有關(guān)支持性政策與各省發(fā)展狀況掛鉤。

短期政策要聚焦于“恢復”、“救助”和“避險”。恢復就是把中斷了的供求重新連接，有人強調(diào)擴大需求，其實當務之急是恢復需求。救助就是幫助那些處境艱難、甚至日子過不下去的企業(yè)和個人，重點是中小微企業(yè)和低收入人群。避險就是要防控經(jīng)濟中已有結(jié)構(gòu)性矛盾可能引起的風險，防止老矛盾引出新問題，重點是防止金融體系由于流動性緊張引發(fā)的停擺和混亂。

從這個角度說，財政政策重點是救助，國家已決定發(fā)行特別國債，所籌資金應主要用于救助。貨幣政策的重點是避險。應該說，這次美聯(lián)儲反應相當快，通過提供充足流動性穩(wěn)定預期，防止金融體系的混亂乃至崩潰。當然代價也很高。中國央行采取了積極有效政策，三月份社融指標大幅上升。當實體經(jīng)濟突然減速、幾乎停擺的情況出現(xiàn)，只有加大注入流動性，才能保障經(jīng)濟的連續(xù)運轉(zhuǎn)。但中國經(jīng)濟與發(fā)達經(jīng)濟體的區(qū)別是，二者處在不同的發(fā)展階段，中國還有相當大的結(jié)構(gòu)性增長潛能，刺激經(jīng)濟主要靠結(jié)構(gòu)性潛能而非宏觀政策，所以，中國應該也有能力使貨幣政策保持正常狀態(tài)，而不必跟隨去搞負利率。

對如何救助受困中小微企業(yè)和低收入人群，有幾個問題需要討論。

第一，對低收入人群到底是直接發(fā)放貨幣補貼還是發(fā)放消費券。發(fā)達國家的普遍做法是直接貨幣補貼，直接發(fā)到居民賬戶上。我們的短板是低收入人群識別和補貼的基礎(chǔ)設(shè)施還沒有普遍建立起來。數(shù)字技術(shù)發(fā)展到目前水平，搞這個“新基建”應該不難，當下的需求也提供了一個補短板機會。短期內(nèi)，可以利用已有的渠道信息，如貧困地區(qū)貧困人口、城市社保體系中的低收入人群、個稅申報系統(tǒng)等。這種補貼至少要注意三點：確實補助到低收入人群；盡可能多地去消費；不能走形式，下毛毛雨，要有適當大的量，比如達到低收入人群一個月的收入或消費水平。近期地方政府發(fā)消費券，主要是刺激當?shù)叵M，普遍或抽簽式發(fā)放，并非直接針對困難的中小微企業(yè)和低收入人群，與救助初衷有一定距離。

第二，要給第二波沖擊下的外貿(mào)受困企業(yè)留下足夠彈藥。救助企業(yè)的資源要均衡使用，子彈不能一次打完。第二波沖擊剛剛開始，峰值和尾部在什么地方還看不清楚。出口企業(yè)是中國經(jīng)濟中最有活力和競爭力的一部分，如果這部分企業(yè)倒下，對中國經(jīng)濟的傷害難以估量。要把救助資源的大頭放在這個領(lǐng)域。

第三，用對受困企業(yè)員工發(fā)放工資補貼或消費券的辦法兼顧救助企業(yè)和救助低收入人群。對受困企業(yè)中一定收入水平之下的員工，由政府發(fā)放一定數(shù)量的工資貨幣補貼或無過多限制的消費券，以幫助企業(yè)穩(wěn)定員工隊伍。這種辦法能較好解決低收入人群識別問題，特別是救助城市無法納入統(tǒng)計體系但很需要救助的農(nóng)民工。這樣就可以把穩(wěn)企業(yè)、穩(wěn)就業(yè)、擴消費、降成本幾件事情結(jié)合起來，使政策更好地起作用。

三、“新基建”前程遠大，但要遵循市場規(guī)律和產(chǎn)業(yè)規(guī)律

近期熱炒的“新基建”，與中央原有的提法相較已大幅擴容。要防止把新基建當個筐，什么都往里裝。

新基建的內(nèi)容，有關(guān)媒體列了七項。城市軌道交通、特高壓其實是搞了多年的老基建了。城市軌道交通，即通常說的地鐵，改革開放前就有了。前幾年有的地方軌道交通項目被國家叫停，原因是超出實際需求且負債過高。特高壓優(yōu)缺點都較明顯，此前也有不小爭議。把這兩項算進去，確實勉強了。5G和充電樁很有前景，但要與服務對象的增長相適應。5G應用已經(jīng)起步，但深度使用需要垂直領(lǐng)域應用場景的逐步拓展。充電樁所服務的電動汽車面臨著補貼退坡，當下正處在一個發(fā)展的瓶頸期。至于數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等，都屬于信息產(chǎn)業(yè)或其中某個細分領(lǐng)域多少具有平臺特性的部分，貼一個“基礎(chǔ)設(shè)施”的標簽未嘗不可，正是在這個意義上可稱其為數(shù)字基建。

重要的是，一定要明確作為新基建主體的數(shù)字基建與“鐵公機”類的老基建在技術(shù)屬性、投資方式和運行機制上的明顯區(qū)別。首先，數(shù)字基建基本上（如果不是全部的話）不是公共產(chǎn)品，是企業(yè)經(jīng)營的商品（或經(jīng)濟學所說的私人產(chǎn)品），而老基建大部分屬于公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品。其次，相應地，主要由企業(yè)投資而非政府投資建設(shè)，企業(yè)投資就會有硬的預算約束，要講究投資回報。再次，也是非常重要但很少被提及的一條，新基建大都是成長中的新技術(shù)，技術(shù)路線和市場前景不確定強，投資風險更大。一旦選擇失誤，大量投資就可能打了水漂，所以較多采取風險投資方式。政府最好不要直接插手，交給企業(yè)和市場選擇才是明智之舉。相比之下，老基建雖然也有低效率問題，但通常確定性強，比如從市區(qū)到機場，修一條高速路不會錯到哪里去。

把這些問題說清楚了，政府在此過程中應該做什么也就清楚了。新基建前程遠大，要把新基建搞好，首先要給其營造一個正常的發(fā)展環(huán)境，主要是企業(yè)自主決策，市場起決定性作用；政府不直接干預，不添亂，多包容，重點促進和維護公平競爭，提高監(jiān)管水平，提供有效信息服務，提升相關(guān)人力資本。

以數(shù)字基建為主的新基建，本質(zhì)上屬于新技術(shù)驅(qū)動的新產(chǎn)業(yè)，發(fā)展快一點還是慢一點，要遵循市場規(guī)律和產(chǎn)業(yè)規(guī)律，不大適合作為短期刺激政策工具；要防止一哄而起，“運動式增長”，留下一堆無效投資和爛尾工程；也不需要受到某種產(chǎn)業(yè)政策的照顧，拿補貼、吃偏飯，搞出新的不公平競爭；少一些概念炒作，多一些專業(yè)深度研究，即使資本市場需要概念，也應遵守客觀、專業(yè)、審慎原則，否則投資者是會受到傷害的。這方面以往的教訓太多了，如能有所汲取，將有助于把新基建這件好事辦好，在高質(zhì)量發(fā)展時代有所進步。

四、著眼點、立足點要從短期刺激政策轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性潛能

經(jīng)濟遇到困難就想到用刺激政策，除此之外，有沒有更合理且管用的辦法？觀察和解決問題的思路要有一個調(diào)整。

改革開放以來，中國經(jīng)濟經(jīng)歷了30多年10%左右的高速增長，過去十年進入增長階段轉(zhuǎn)換期，到2019年為止，增速還在6%以上；逐步轉(zhuǎn)入中速增長后，今后十年，仍有可能保持5%-6%或5%左右的增速。這樣的增速明顯高于美歐日等發(fā)達經(jīng)濟體。前段時間討論中國經(jīng)濟增速，一種觀點主張通過大力度刺激政策“保六”。如果中國遠高于發(fā)達經(jīng)濟體的增速靠的是刺激政策，那么發(fā)達經(jīng)濟體這些年空前寬松的宏觀政策至少也應該將其增速搞到6%以上。我曾經(jīng)用一個例子說明宏觀政策的作用，假定宏觀經(jīng)濟如同一個水深2米的泳池，水面會出現(xiàn)波動，宏觀政策可以使這種波動減小，但水深由2米變成1.5米或1米，或者反過來，由1米升到1.5米或2米，宏觀政策是無能為力的，而要靠結(jié)構(gòu)性潛能。

中國經(jīng)濟遠高于發(fā)達經(jīng)濟體的增速，主要靠的是結(jié)構(gòu)性潛能。這種結(jié)構(gòu)性潛能，就是經(jīng)濟學上所說的后發(fā)優(yōu)勢。通俗地說，是作為一個后發(fā)經(jīng)濟體，在技術(shù)進步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費結(jié)構(gòu)升級、城市化進程等方面的發(fā)展?jié)撃?。在中國高速增長期的相當長時間內(nèi)，高增長靠的是高投資，而高投資主要由基建、房地產(chǎn)、出口等驅(qū)動。經(jīng)濟由高速轉(zhuǎn)到中速，這些結(jié)構(gòu)性潛能逐步減弱。轉(zhuǎn)入中速增長期后，需要有新的結(jié)構(gòu)性潛能替代，這就是通常說的增長動能轉(zhuǎn)換。

發(fā)達經(jīng)濟體增長對宏觀刺激政策有更多依賴，因為它們的結(jié)構(gòu)性潛能很少，增長主要靠更新性需求拉動，如房子破了，需要翻修；汽車老了，換個新的，等等，靠邊際更新維持經(jīng)濟增長。美國在發(fā)達經(jīng)濟體中增速相對高一些，一是有創(chuàng)新，大部分創(chuàng)新首先出現(xiàn)在美國；二是過去一些年有移民，帶來了更多的需求和低成本供給。如果中國某個時候不得不主要依賴刺激政策維持增長，應該是已經(jīng)進入低速增長期了。

所以，對現(xiàn)階段的中國經(jīng)濟，不論是短期內(nèi)應對疫情沖擊穩(wěn)增長，還是未來一個時期保持中速增長，著眼點、立足點都應轉(zhuǎn)到結(jié)構(gòu)性潛能。我們還有結(jié)構(gòu)性潛能可用，還沒有到山窮水盡、不得不主要依賴刺激政策的地步。任何時候都會有宏觀經(jīng)濟政策，但在促進增長意義上，這類政策仍是短期和相對次要的，且應與結(jié)構(gòu)性潛能相配合。平時都在講中國仍處在重要戰(zhàn)略機遇期，但一遇到問題還是盯住刺激政策，多少有點令人費解。正因為如此，調(diào)整觀察和解決問題的思路是必要的。

五、建設(shè)都市圈是一個被逼出來、不得不為之的選項

進入中速增長期后，結(jié)構(gòu)性潛能的內(nèi)容將發(fā)生很大變化。從空間角度看，今后五到十年，中國最大的結(jié)構(gòu)性潛能就是都市圈和城市群加快發(fā)展。

近幾年城市化進程的突出特點是人口特別是年輕人口向一線城市、幾大經(jīng)濟圈和內(nèi)地若干中心城市集聚，既包括由農(nóng)村進城，更多的則是由其他城市轉(zhuǎn)向中心城市。中國的農(nóng)村結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和城市結(jié)構(gòu)都在經(jīng)歷著未曾有過的歷史性變遷。據(jù)有關(guān)研究，數(shù)萬個村莊正在消失，上百個城市人口減少，處在收縮狀態(tài)。

集聚效應加強、生產(chǎn)率提升，是城市化進程的一幅畫面，另一幅畫面則是已有的大型城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)性矛盾加劇，甚至到了不可持續(xù)的地步。

房價飆升，一些城市房價進入全球高房價前列。由于房價是城市的基礎(chǔ)價格，房價升高必然帶高城市運營成本，各類產(chǎn)業(yè)競爭力相應受損。高房價吸收了大量社會購買力，脫實向虛的資源流向長期難以扭轉(zhuǎn)。

制造業(yè)和部分服務業(yè)由于成本壓力不得不從城市核心區(qū)退出，又面臨著既要降低成本，又不能遠離供應鏈網(wǎng)絡的兩難選擇。有些企業(yè)開始調(diào)整產(chǎn)業(yè)配置，一個典型案例是華為的部分業(yè)務由深圳轉(zhuǎn)到東莞的松山湖，但大量企業(yè)未必有這樣好的機會和條件。

城市的老齡化加快。以北京為例，2019年60歲以上的老齡人口已達350萬人，為戶籍人口的四分之一。這部分人口基本上不需要早起晚歸上班了，很多人想到郊區(qū)找一個面積大一點、成本低一點、環(huán)境好一點的生活居所，但難以如愿。與此同時，大量年輕人在城市核心區(qū)買不起房，不得不到邊遠地區(qū)租房買房，每天上下班承受很大通勤壓力。

隨著城市核心區(qū)人口密度增加，除了高房價外，擁堵、污染、生活環(huán)境品質(zhì)下降等城市負外部性增加，居民的實際生活質(zhì)量感受與收入和消費水平的提高并不對應。面對嚴重霧霾，人們提出這樣的問題：我們吃飽了、穿暖了，生活水平有了很大提高，為什么呼吸一口新鮮空氣反而難了。

中國的城市化率達到60%，還有大約20個百分點的上升空間。如果上述結(jié)構(gòu)性矛盾無法解決或緩解，作為集聚效率最高的大型超大型城市，對將要進城的農(nóng)村人口和其他城市人口，已經(jīng)騰不出多少空間了。事實上，近些年來這樣的空間正在被壓縮。

顯然，我們正面臨著持續(xù)推進城市化進程、提高全社會資源配置效率與既有城市結(jié)構(gòu)性矛盾之間的沖突。在這種沖突的夾縫中，加快建設(shè)都市圈是一個必然選項，準確地說，是一個逼出來的、不得不采取的選項。

從國際經(jīng)驗看，發(fā)達經(jīng)濟體在與中國目前相似階段，也出現(xiàn)了人口從城市核心區(qū)向郊區(qū)流動的態(tài)勢，帶動了大都市圈的逐步形成。有些地區(qū)，若干都市圈相互連接，進一步形成大經(jīng)濟區(qū)或城市群。

所謂都市圈，在空間形態(tài)上，簡單地說，就是在一小時通勤圈，或已有核心城市周邊50-70公里左右范圍內(nèi)（當然，不同地理環(huán)境有較大彈性），發(fā)展起一批小鎮(zhèn)或若干小城，相互連接后形成新的城市網(wǎng)絡體系。

從增長動能角度看，小鎮(zhèn)小城需要新建改建大量居民住宅、公共基礎(chǔ)設(shè)施，小鎮(zhèn)小城之間用軌道交通等連接，產(chǎn)業(yè)聚集的小鎮(zhèn)小城也要有制造業(yè)投資，這些都會形成可觀的需求增長空間。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將會在空間調(diào)整重組。對成本敏感的制造業(yè)和中低端服務業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)至都市圈的小鎮(zhèn)小城，在降低成本的同時，亦可繼續(xù)分享城市專業(yè)化分工體系的好處。高技術(shù)含量、高附加值的服務業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)分布于城市核心區(qū)。由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)進入分化重組、市場份額和利潤向頭部企業(yè)集中的階段，都市圈的產(chǎn)業(yè)布局將有明顯地域?qū)I(yè)化、集中化特色，且集聚主要頭部企業(yè)，一哄而起、遍地開花的可能性不大。

人口就業(yè)居住結(jié)構(gòu)也得發(fā)生重要改變。城市核心區(qū)相當數(shù)量已退出一線工作崗位的老齡化人口可轉(zhuǎn)至小鎮(zhèn)小城，并形成養(yǎng)老特色的新社區(qū)。由核心區(qū)轉(zhuǎn)到小鎮(zhèn)小城的部分產(chǎn)業(yè)帶走配套的就業(yè)人口。與此同時，都市圈的小鎮(zhèn)小城可吸收大量農(nóng)村進城和其他城市轉(zhuǎn)入的人口。

如果把都市圈發(fā)展僅僅理解為擴大需求、調(diào)整產(chǎn)業(yè)和人口布局，那就低估了其應有的潛能和意義。在技術(shù)進步、綠色發(fā)展的大背景下，這一輪都市圈發(fā)展應該也完全可以不重復發(fā)達國家的老路，而走出一條具有中國特色和時代特色的綠色發(fā)展新路。從城市規(guī)劃、能源、交通、建筑到各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展，都可以采用綠色發(fā)展的理念、技術(shù)、工藝、材料、設(shè)備、方法等，如無廢城市、海綿城市、分布式可再生能源、被動式建筑、新型空調(diào)等。在資金籌措上，采取綠色融資辦法。還可積極探索生態(tài)資本服務價值核算方法，使之可度量、可貨幣化、可交易，推動綠色發(fā)展由主要是政府提供的公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)向企業(yè)和個人能夠日常進行的經(jīng)濟行為。

綠色發(fā)展要擺正人與自然的關(guān)系，以人為本。為了保護生態(tài)環(huán)境，劃出一些特殊區(qū)域和特殊紅線是必要的，但不意味著除此之外的其他區(qū)域特別是城市區(qū)域就可以放任不管了。城市是人們?nèi)粘Ｉa(chǎn)生活的地方，生態(tài)環(huán)境狀況與人們生活質(zhì)量有著更為直接密切的關(guān)系。國際上的有關(guān)成功案例表明，在城鎮(zhèn)居民住宅區(qū)，不僅社區(qū)范圍內(nèi)要增加植被，建筑物的表面、頂部、陽臺以至室內(nèi)，都可以不同方式綠化，形成新的生態(tài)和生物多樣性系統(tǒng)。目前城市核心區(qū)的一些居民尤其是老齡人口有到都市圈小鎮(zhèn)小城居住的需求，一個重要意愿就是房前屋后種花種菜種草，與自然親密接觸，提高生活質(zhì)量。

還有一個大家很關(guān)心的問題：中國人是不是只能住高層建筑？在發(fā)達國家，一般在城市核心區(qū)有一些高層建筑，除此之外的其他城鎮(zhèn)，基本上是低層獨立住房，也就是我們說的“別墅”。中國為什么不能如此，通行的說法是中國人口多，人地關(guān)系緊張。然而，且不與中國全國相比，即使與東南沿海地區(qū)相比，日本人口密度也是高于我們的，但日本居民多數(shù)是獨立住房。進入OECD行列的歐洲國家，大多數(shù)人口密度不低于我國沿海地區(qū)，獨立住房是很普遍的。

一個基本邏輯是，城市化提高了居民居住用地效率，從全局看節(jié)約了土地。在都市圈小鎮(zhèn)小城建設(shè)中，如果能多建一些或基本上都建成低層獨立住房，可以明顯提高居民住房質(zhì)量，從節(jié)約用地角度也是可接受的。

概括地說，都市圈發(fā)展通過疏解核心城市的結(jié)構(gòu)性矛盾、擴展城市化空間，小分散、大集中，實現(xiàn)大城市超大城市的轉(zhuǎn)型升級。都市圈的發(fā)展，重點是那個“圈”的發(fā)展，通過“圈”與核心城區(qū)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和再平衡，提升城市發(fā)展的空間、質(zhì)量、效率和可持續(xù)性。具體說，有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，特別是制造業(yè)在降成本的基礎(chǔ)上提高專業(yè)化水平；有利于人口結(jié)構(gòu)調(diào)整，大幅度改善居住環(huán)境和生活品質(zhì)；有利于職住平衡，減緩擁堵、污染和通勤壓力；有利于進城農(nóng)民工和其他外來人口改進居住條件，獲取應有的基本公共服務；有利于擴大投資和消費需求，提高已有產(chǎn)能利用率，形成重要的經(jīng)濟增長新動能；有利于帶動創(chuàng)新和綠色發(fā)展，促進生產(chǎn)生活轉(zhuǎn)向高質(zhì)量、可持續(xù)、有韌性的新發(fā)展方式。

以北京為例，可在北京周邊50-70公里范圍內(nèi)，或北京、天津、保定和正在建設(shè)中的雄安相連范圍內(nèi)，建設(shè)幾十個或上百個小鎮(zhèn)和若干小城，通過高鐵和城際軌道相互連接，逐步形成一個首都大都市圈。

其中部分小鎮(zhèn)以養(yǎng)老和居住為特色。部分老齡人口可以轉(zhuǎn)到這些小鎮(zhèn)居住。與發(fā)達國家相似，有些中等收入群體可以在城市核心區(qū)和外圍小鎮(zhèn)有兩套住房，工作時住在城里，節(jié)假日到小鎮(zhèn)休閑。在小鎮(zhèn)就業(yè)者、部分“拿個電腦就能工作”的人士也可以在小鎮(zhèn)居住為主，如要到城市核心區(qū)開會聚餐看演出，乘坐高鐵城鐵半個小時就到了，來去應相當方便。北京大學徐建國副教授提出大城市應為進城農(nóng)民建設(shè)“安居房”的建議有現(xiàn)實意義和可行性?？稍诔鞘泻诵膮^(qū)和外圍小鎮(zhèn)小城，由政府出面組織資源，分批建設(shè)較低成本、面積適宜的安居住房，作為一項基本公共服務產(chǎn)品向進城農(nóng)民提供。這有利于他們安居樂業(yè)，降低企業(yè)用工成本，加強職業(yè)培訓教育，提高人力資本，從根本上消除貧困，擴大中等收入群體。

相當多的小鎮(zhèn)或小城應以產(chǎn)業(yè)集聚為特色。由于特定原因，北京聚集了大量企業(yè)總部，特別是央企和金融機構(gòu)總部，這也是北京城市功能過多的一個原因。有人提出這些企業(yè)總部應外移，但現(xiàn)實地看，大量外移難度也很大?？梢钥紤]將部分企業(yè)和事業(yè)機構(gòu)總體轉(zhuǎn)向周邊小鎮(zhèn)，不僅國企，民企也可加入，形成一批航空、航天、石油石化、電信、軍工、教育、金融、媒體、文化娛樂等小鎮(zhèn)小城，重點提供高端專業(yè)化服務。起步階段，重點招收外地留京高校畢業(yè)生，給首都都市圈戶口指標，創(chuàng)造一個穩(wěn)定就業(yè)發(fā)展的機會。發(fā)展到一定規(guī)模，有較成熟工作生活條件時，吸引更多城市核心區(qū)員工到小鎮(zhèn)小城工作。部分小鎮(zhèn)也可以傳統(tǒng)制造業(yè)和中低端服務業(yè)（如大型批發(fā)零售市場）為主，吸引推動京津冀傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的聚集和升級。現(xiàn)在，幾乎每個縣都有幾個開發(fā)區(qū)，難以形成規(guī)模優(yōu)勢，也不利于利用城市核心區(qū)的優(yōu)質(zhì)協(xié)作資源。

如果這樣的首都大都市圈能夠發(fā)展起來，將對疏解非首都功能、優(yōu)化提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源配置效率、增強經(jīng)濟增長動能、改善居民生活質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境、持續(xù)推進和改進城市化進程等，都能起到積極作用，并為全國都市圈建設(shè)起到重要示范作用。

六、都市圈建設(shè)需要在六個方面深化改革、調(diào)整政策

回到現(xiàn)實，都市圈建設(shè)面臨不少思想觀念、體制機制和政策方面的阻力與約束，這就是深化改革要解決的問題。

第一，加快大城市城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村土地制度改革。十八屆三中全會明確提出，農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有土地同價同權(quán)、同等入市，同時也要創(chuàng)造條件使宅基地流轉(zhuǎn)。近些年雖有探索，但進展不及預期。面對建設(shè)都市圈的緊迫需求，大城市周邊城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村土地制度改革不能再拖下去了。都市圈建設(shè)過程中，除特定公共用途要由國家征地外，一般應通過集體土地直接入市滿足需求。土地管理法已對集體建設(shè)用地入市開了口子。宅基地流轉(zhuǎn)目前仍限于集體組織內(nèi)部，而真正的需求是在外部。有觀點認為宅基地屬于集體財產(chǎn)，只能在集體組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)。依此邏輯，國家所有的土地也只能在國有機構(gòu)之間直接流轉(zhuǎn)，那還有什么個人住房交易和房地產(chǎn)市場。宅基地流轉(zhuǎn)過程中可能出現(xiàn)的問題完全可以有的放矢地加以解決，不能因為這些問題而回避這項改革。理論和實踐都證明，農(nóng)村集體土地進入市場才能真正保護農(nóng)民利益，因為不流轉(zhuǎn)不交易農(nóng)民利益是多少都搞不清楚。

由來已久的小產(chǎn)權(quán)房問題也無法再回避了。說小產(chǎn)權(quán)房不符合規(guī)劃，確實如此，本來就不允許蓋，當然不可能有規(guī)劃。但需要問一個基本問題：農(nóng)民是否有在屬于自己的土地上蓋房子的權(quán)利？如果真正承認農(nóng)民對土地的集體所有權(quán)，這個問題并不難回答。改革初期的聯(lián)產(chǎn)承包制，就是把農(nóng)民在自己的土地上生產(chǎn)什么、如何生產(chǎn)的權(quán)利還給農(nóng)民。而現(xiàn)在面臨的問題是，能不能把農(nóng)民在自己的土地上是否蓋房子、如何蓋房子的權(quán)利還給農(nóng)民。把這些權(quán)利還給農(nóng)民了，并不意味著他們一定要蓋房子、一定要流轉(zhuǎn)宅基地，而是承認、保護他們本應有的選擇權(quán)。農(nóng)民蓋房子，也包括在國有土地上蓋房子，都要服從于國家建設(shè)規(guī)劃，這是另一個層面的問題。所謂的小產(chǎn)權(quán)房問題，首先是該給農(nóng)民的權(quán)利不給，疊加了不符合國家建設(shè)規(guī)劃，一個錯誤引出了另一個錯誤。解決這一問題，要從頭開始，正本清源，在農(nóng)村土地制度改革、建設(shè)都市圈的大框架下，應給農(nóng)民的權(quán)利要給，應繳的稅費要繳，不符合規(guī)劃的要糾正，把小產(chǎn)權(quán)房問題解決與都市圈小鎮(zhèn)小城住宅建設(shè)統(tǒng)籌推進。

第二，優(yōu)先完善都市圈農(nóng)村社會保障體系。對農(nóng)地入市、宅基地流轉(zhuǎn)，人們的一個擔心是有的農(nóng)民會不會居無定所，影響穩(wěn)定。過去長時期內(nèi)，我們把農(nóng)村土地作為農(nóng)民安身立命的最后屏障，城里找不到工作了，還可以回到農(nóng)村。這在過去是有道理的。隨著市場經(jīng)濟的成熟和現(xiàn)代社會保障體系的發(fā)展，我們完全可以用現(xiàn)代社會保障體系替代農(nóng)村土地這種原始的、低效率的保障方式，把稀缺的土地資源解放出來，實現(xiàn)高效率的配置利用。農(nóng)地入市、宅基地流轉(zhuǎn)獲取的收入，應優(yōu)先用于完善相應地區(qū)農(nóng)村人口的社保體系，使他們與城里人一樣不再依賴于土地保障，在提高土地利用效率、增加收入的同時，由更為有效和穩(wěn)定的社會安全網(wǎng)托底。

第三，以強有力的制度政策措施防范以權(quán)謀私的腐敗行為。在城鄉(xiāng)接合部搞農(nóng)地入市、宅基地流轉(zhuǎn)，有些握有權(quán)力的干部會不會借機撈好處、搞腐敗，也是大家所擔心的。以往此類問題不僅存在，有些地方還相當嚴重。近年來反腐敗力度加大，情況好轉(zhuǎn)，但制度建設(shè)、政策措施必須挺在前面?？蓪σ欢墑e的黨政領(lǐng)導干部在城鄉(xiāng)接合部的房屋交易行為實行嚴格審查制度，增強透明度和社會監(jiān)督。對相關(guān)腐敗案件從嚴懲處，并加強曝光，以起到警示作用。

第四，推動農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)的改革轉(zhuǎn)型。農(nóng)村集體土地的所有權(quán)歸集體組織，但這些年農(nóng)村基層組織治理能力不足，有些地方家族勢力過大，管理混亂，集體財產(chǎn)收入被裝進少數(shù)干部腰包的事例時有披露。此外，隨著由農(nóng)村轉(zhuǎn)為城市，傳統(tǒng)的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)向城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型也勢在必行。所以，都市圈建設(shè)過程中，要加強相關(guān)農(nóng)村基層組織建設(shè)，遏制基層腐敗，完善鄉(xiāng)村基層民主選舉制度，認可并保障農(nóng)民的合法權(quán)益，提高透明度，加強監(jiān)督監(jiān)管，集體經(jīng)濟組織管理和行政管理職能也要適當分開。這方面已有一些成功經(jīng)驗，可借鑒推廣。

第五，國土空間規(guī)劃形成機制也要改革、創(chuàng)新、完善。國家正在推動三規(guī)合一，很有必要，也提供了一個反思和改革的機會。空間規(guī)劃很重要，定下來就要執(zhí)行，要有權(quán)威性和強制力。然而，規(guī)劃也是人制定的，人的認識具有局限性，也會出錯，因此規(guī)劃的調(diào)整和糾錯機制不可缺少，這并不否定或削弱而是有助于增強規(guī)劃的權(quán)威性。關(guān)鍵一點是，規(guī)劃不能無視而要尊重來自市場、社會和實踐的信息。比如，大城市的城鄉(xiāng)接合部出現(xiàn)大量“違規(guī)”的城中村，以至達到法不治眾的程度，而這些城中村為眾多外來人口特別是農(nóng)民工提供了低成本居所，對城市發(fā)展、競爭力提升起到了非常重要的作用。到底是原有的規(guī)劃錯了還是如此之多的人民群眾的選擇錯了？又如，近些年為推動區(qū)域平衡發(fā)展，對人口流出的部分中西部地區(qū)分配較多建設(shè)用地指標，利用率不高，有的開發(fā)區(qū)大量占有農(nóng)地，招不來幾個像樣企業(yè)；而對人口流入、城市化潛力大的東南沿海地區(qū)，分配的建設(shè)用地指標相對較少，導致有項目缺土地，推動地價房價上升。這樣的政策導向是否符合市場化、城市化發(fā)展規(guī)律，是否真正有利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，也需要反思并做出必要調(diào)整。

建設(shè)都市圈，應在空間規(guī)劃的思路、機制和方法上做出必要調(diào)整和完善，有些地方可能需要重新規(guī)劃。近期國務院將部分土地使用審批權(quán)下放給省一級政府，其中試點永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國務院批準土地征收審批事項委托部分省、自治區(qū)、直轄市政府批準，這些試點省區(qū)均為都市圈發(fā)展?jié)摿Υ蟮牡貐^(qū)。此項重要改革將有利于地方政府從各自實際出發(fā)，集中利用土地資源，為都市圈建設(shè)提供有力支持。

第六，創(chuàng)新都市圈建設(shè)的體制機制政策。建設(shè)都市圈要立足于調(diào)動市場力量，充分發(fā)掘全社會消費、投資和創(chuàng)新的潛能。政府的作用也很重要，問題是如何以正確的方式發(fā)揮正確的作用。大城市政府通常人員素質(zhì)較高，組織協(xié)調(diào)能力較強，在建設(shè)都市圈過程中有很大創(chuàng)新空間。建議試行區(qū)帶鎮(zhèn)體制，即核心城市的一個區(qū)，帶都市圈若干個鎮(zhèn)，發(fā)展目標、責任、權(quán)利、利益都捆綁在一起，所帶鎮(zhèn)創(chuàng)造的GDP、財政收入、就業(yè)等，都算到區(qū)的名下；區(qū)所轄核心城區(qū)內(nèi)需要疏解的功能，可優(yōu)先轉(zhuǎn)到所帶小鎮(zhèn)；同時區(qū)也要利用各種資源推進所帶鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設(shè)和運營。各個區(qū)所帶鎮(zhèn)之間既競爭、又合作，逐步形成有活力、有創(chuàng)造力、可持續(xù)的發(fā)展機制。

以上幾個方面的改革都很重要，但都不容易，有的是長期以來未能啃下的硬骨頭。深化改革的機制也很重要，應堅持頂層設(shè)計、基層試驗。頂層設(shè)計，主要是指方向、劃底線。所謂指方向，應當是明確改革要有利于推動城市化進程，有利于提高全要素生產(chǎn)率，有利于滿足人民群眾日益增長的對美好生活的需要。所謂劃底線，是指堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線。在此前提下，應當給地方、基層、企業(yè)和個人更大的自主選擇空間，允許、鼓勵、保護擔當精神和創(chuàng)新精神。因為，究竟什么樣的做法適合國情、省情、市情，事先并不清楚，需要通過大量試錯糾錯，才能找到對的辦法。這是中國改革開放過程中被事實證明行之有效、應繼續(xù)堅持的一條基本經(jīng)驗。

七、實質(zhì)性深化改革是最好的刺激政策，應盡快推出以要素市場化改革推動都市圈建設(shè)的一攬子改革發(fā)展計劃

目前討論投什么的較多，其實不論消費還是投資都有潛力，關(guān)鍵是投到什么地方，用什么機制去投。如果能夠充分釋放都市圈和城市群加快發(fā)展這個中國經(jīng)濟現(xiàn)階段最大的結(jié)構(gòu)性潛能，用一句時尚的話語說，將會形成中國經(jīng)濟增長的“新風口”。近期中共中央、國務院出臺了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，社會上反應積極熱烈，對解決都市圈建設(shè)面臨的諸多體制機制政策問題而言，可以說恰逢其時，切中要害。相對于短期刺激政策，改革通常被認為是慢變量。事實證明，在特定時期，如果相關(guān)條件基本具備，與發(fā)展方向契合的改革措施也可以成為快變量，更重要的是，這樣的改革措施所激發(fā)的增長動能不僅體量更大，而且效率更高、可持續(xù)性更強。在此意義上可以說，實質(zhì)性深化改革是最好的刺激政策。

建議以落實中央文件為契機，盡快推出以要素市場化改革推動都市圈建設(shè)的一攬子改革發(fā)展計劃，要點如下。

——有關(guān)城市，重點是人口持續(xù)流入、發(fā)展?jié)撃艽蟮拇蟪鞘谢虺鞘腥?，加快制定或修訂都市圈建設(shè)規(guī)劃，并盡早公布，起到提振信心、穩(wěn)定預期的作用；

——開工建設(shè)一批前期準備充分的都市圈軌道交通、通信工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目；

——制定規(guī)劃，并著手分期建設(shè)主要面向外來人口特別是農(nóng)村進城人口的安居房工程；

——推動農(nóng)地入市、宅基地流轉(zhuǎn)，選擇若干小鎮(zhèn)，開展核心城市老齡人口下鄉(xiāng)養(yǎng)老社區(qū)建設(shè)試點；

——引導、鼓勵核心城市內(nèi)相關(guān)制造業(yè)、服務業(yè)企業(yè)疏解至都市圈低成本區(qū)域，通過產(chǎn)業(yè)集聚、轉(zhuǎn)型升級，逐步形成核心競爭力突出的專業(yè)化小鎮(zhèn)；

——相應加快都市圈小鎮(zhèn)小城商場、餐飲旅館、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、體育健身、文化娛樂等基本公共服務和配套商業(yè)服務設(shè)施的建設(shè)；

——調(diào)整戶籍政策和其他人口流動管理政策，為外來人口在都市圈小鎮(zhèn)小城安居樂業(yè)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)營造有利環(huán)境；

——相應推動與建設(shè)都市圈相關(guān)的各項體制機制改革和政策調(diào)整取得實質(zhì)性進展；

——可選擇粵港澳大灣區(qū)和若干發(fā)展?jié)摿Υ蟮氖鞘凶鳛槎际腥Ω母锇l(fā)展綜合試驗區(qū)，率先突破，取得可復制、可推廣的經(jīng)驗。

初步估算，都市圈建設(shè)每年能夠為全國經(jīng)濟增長提供至少0.5-1個百分點的增長動能，不僅為應對疫情沖擊，更重要的是為今后相當長一個時期中速高質(zhì)量發(fā)展提供有效支撐。