深化“放管服”改革， 建設(shè)人民滿意的公共服務(wù)型政府

今年是改革開放40周年。40年來中國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)許多方面都發(fā)生了巨大變化。其中，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步轉(zhuǎn)向與現(xiàn)代化進(jìn)程內(nèi)在要求相契合的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，無疑是40年間最具根本性的變革。在這場深刻的變革中，我們之所以能不斷促進(jìn)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的生長和發(fā)展，政府的主導(dǎo)作用至關(guān)重要。而與此同時(shí)，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，我國政府治理從機(jī)構(gòu)設(shè)置、施政方式到體制機(jī)制，也都在不斷地調(diào)適和改革?？梢哉f，40年來市場化改革的進(jìn)程，同時(shí)也是我國政府治理不斷變革的過程。

今年也是貫徹十九大精神的開局之年，決勝全面建成小康社會(huì)已進(jìn)入關(guān)鍵階段。新時(shí)代的發(fā)展內(nèi)在地要求全面深化改革，其中核心問題依然是處理好政府和市場的關(guān)系。相應(yīng)地，如何確保市場在資源配置中起決定性作用，并更好發(fā)揮政府作用，依然需要進(jìn)一步推進(jìn)政府治理的變革。6月28日，國務(wù)院召開全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會(huì)議，李克強(qiáng)發(fā)表重要講話指出，“放管服”改革是涉及理念、體制機(jī)制、工作方式的深刻變革，面對人民群眾日益多樣和個(gè)性化的物質(zhì)文化需求，需要加快政府職能深刻轉(zhuǎn)變，促進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

目前已過年中，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的“半年報(bào)”，今年上半年，我國國民經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展延續(xù)了總體平穩(wěn)、穩(wěn)中向好的基本態(tài)勢，從宏觀調(diào)控的主要指標(biāo)來看，我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行呈現(xiàn)出增長平穩(wěn)、物價(jià)溫和、就業(yè)向好、國際收支基本平衡的良好運(yùn)行格局。而且，這種成績是在當(dāng)前國際環(huán)境不確定性增多，同時(shí)國內(nèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級艱難推進(jìn)的大背景下取得的。之所以能夠拿到這樣一份成績單，至關(guān)重要的一點(diǎn)就是，不斷加大“放管服”改革力度，對促進(jìn)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、穩(wěn)增長保就業(yè)發(fā)揮了重要的支撐作用，并且讓企業(yè)和群眾享有了更多的獲得感。可以說，這是促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)總體穩(wěn)中向好的關(guān)鍵一招。

“放管服”改革之所以能夠取得如此成效，至關(guān)重要的一點(diǎn)，正如李克強(qiáng)總理在講話中指出的那樣，正在于“放管服”改革是順應(yīng)群眾期待、遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律、尊重基層首創(chuàng)精神。十九大報(bào)告明確提出了“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”的改革目標(biāo)和任務(wù)。而現(xiàn)階段我國發(fā)展已進(jìn)入新時(shí)代，人民對美好生活的向往不僅更加強(qiáng)烈，而且，對美好生活的種種社會(huì)需求，也呈現(xiàn)出多樣化多層次多方面的特點(diǎn)。有鑒于此，我們嘗試提出構(gòu)建“回應(yīng)型政府”的議題。也就是說，所謂人民滿意，首先是要求進(jìn)一步增強(qiáng)政府的回應(yīng)性。李克強(qiáng)總理在2016年2月17日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上曾經(jīng)指出，“現(xiàn)代政府”，一個(gè)很重要標(biāo)志，就是要及時(shí)回應(yīng)人民群眾的期盼和關(guān)切。正所謂“民之所望，施政所向”。對人民的呼吁和訴求及時(shí)做出回應(yīng)，本應(yīng)是作為以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)人民民主為己任的政權(quán)組織的固有使命。而這里所謂建設(shè)“回應(yīng)型政府”，其實(shí)質(zhì)是強(qiáng)調(diào)政府能否在其決策以及治理活動(dòng)中容納日益強(qiáng)烈的多樣化的利益表達(dá)和維護(hù)的訴求，并與民眾形成良好的互動(dòng)關(guān)系。當(dāng)前的主要問題是，需要為突出并不斷強(qiáng)化政府的回應(yīng)性功能尋求相應(yīng)的制度安排以及適宜的實(shí)現(xiàn)路徑。

20世紀(jì)以來政治與公共管理領(lǐng)域的一個(gè)重要變化，就是政府在整個(gè)國家權(quán)力體系中的地位和作用日益凸顯。之所以如此，根本原因還在于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展使然。現(xiàn)代化進(jìn)程導(dǎo)致社會(huì)系統(tǒng)的復(fù)雜性不斷提升，形形色色的社會(huì)問題不斷涌現(xiàn)，需要承擔(dān)社會(huì)公共事務(wù)日常而直接的行政權(quán)力，扮演更能動(dòng)的和更強(qiáng)有力的角色。對于正處于現(xiàn)代化進(jìn)程中的我國而言，同樣需要政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮積極有為的作用。就構(gòu)建“回應(yīng)型政府”這一議題而言，一方面在于為多樣化的訴求提供表達(dá)和協(xié)商場所，形成民意吸納、整合進(jìn)而轉(zhuǎn)化為政策的機(jī)制，另一方面在于政策的執(zhí)行和落實(shí)。而政府的政策執(zhí)行情況，則直接影響到政府的回應(yīng)性在日常生活中實(shí)現(xiàn)的程度。

從行政管理體制上看，政府的作用問題可分為“事”“財(cái)”“人”三個(gè)方面。

所謂“事”的方面，即政府職能問題，在法律層面則體現(xiàn)為政府的職責(zé)權(quán)限問題。改革開放以來，轉(zhuǎn)變政府職能一直是政治建設(shè)領(lǐng)域的一個(gè)重要議題。直至當(dāng)前，全面深化改革面臨的一大難題仍然是政府職能問題。十八屆三中全會(huì)提出了全面深化改革的目標(biāo)和要求，同時(shí)也指出，所謂“全面”重在強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌謀劃，以確保改革的整體效果實(shí)現(xiàn)，而并非意指各個(gè)領(lǐng)域的改革要齊頭并進(jìn)，主要還是著力于推進(jìn)重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革。全面深化改革的重點(diǎn)依然是經(jīng)濟(jì)體制改革，其核心問題就是處理好政府和市場的關(guān)系，也就是在確保市場在資源配置中起決定性作用的同時(shí)如何更好發(fā)揮政府作用。而這一問題的主要方面就是順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前深化“放管服”改革的實(shí)質(zhì)也依然是加快政府職能的深刻轉(zhuǎn)變，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

政府職能問題自改革開放之初直至今日，歷經(jīng)40載的實(shí)踐探索和理論探討。對于當(dāng)前全面深化改革來說，厘清并轉(zhuǎn)變政府職能依然是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的一大難點(diǎn)問題。當(dāng)然，之前的種種實(shí)踐和理論探索，為今日解決這個(gè)難題奠定了重要的基礎(chǔ)。對這個(gè)問題已經(jīng)逐步形成了盡管初步但比較清晰的認(rèn)識(shí)。政府的職能或者作用不在于“大/小”“強(qiáng)/弱”“有為/無為”，關(guān)鍵在于政府應(yīng)在哪些方面有所不為，又需要在哪些方面有所為。

隨著市場化改革在廣度上和深度上的拓展，政府對資源的直接配置會(huì)大幅度減少，而同時(shí)還會(huì)逐漸產(chǎn)生要求政府在另外一些領(lǐng)域發(fā)揮作用的訴求，例如加強(qiáng)市場監(jiān)管，又如對醫(yī)療、教育、住房、社會(huì)保障等公共服務(wù)的需求會(huì)越來越強(qiáng)烈。也就是說，順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，需要逐步完成從“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”到“公共服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變，政府的基本角色就是為社會(huì)構(gòu)建越來越完善公共服務(wù)體系并確保其順暢運(yùn)轉(zhuǎn)。這里所謂的公共服務(wù)，不僅是指通常意義上的公共服務(wù)，包括醫(yī)療、公共衛(wèi)生、教育、居住、勞動(dòng)保障、養(yǎng)老、社會(huì)救助等，對于廣大社會(huì)成員來說，維護(hù)社會(huì)公共秩序、維護(hù)市場秩序、保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、保護(hù)自然資源與生態(tài)環(huán)境等等，也都是重要的公共產(chǎn)品，需要政府發(fā)揮積極有為的作用。

改革開放以來，我們黨領(lǐng)導(dǎo)中國特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的“大政方針”一直是堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。無疑，在當(dāng)前全面深化改革進(jìn)程中必然要繼續(xù)堅(jiān)持。而政府為了確保這一方針政策的實(shí)現(xiàn)，需要將工作重心轉(zhuǎn)向建立健全公共服務(wù)體系，以便為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供良好的發(fā)展環(huán)境。

所謂“財(cái)”的方面，即公共財(cái)政體系的建構(gòu)問題。伴隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展必然要求建構(gòu)公共財(cái)政體系，也就是強(qiáng)調(diào)政府的資金分配主要用于提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。而公共財(cái)政體系的建構(gòu)和完善也會(huì)促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。當(dāng)前，公共財(cái)政體系建構(gòu)問題又包括兩方面的任務(wù)。一方面是就財(cái)政體系內(nèi)容本身而言的，主要就是中央對財(cái)稅體制改革做出的頂層設(shè)計(jì)和總體部署，按照調(diào)控市場不越位、調(diào)整結(jié)構(gòu)不錯(cuò)位、保障民生不缺位、公共服務(wù)不失位、資金監(jiān)管要到位的要求，構(gòu)建與“公共服務(wù)型政府”相契合的現(xiàn)代公共財(cái)政體系。此外，當(dāng)前財(cái)稅體制改革中的一個(gè)重要問題，就是厘清并規(guī)范中央與地方各級政府間財(cái)政收支的分配關(guān)系，合理界定和配置中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，并逐步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，加快完善縣級基本財(cái)力保障機(jī)制。

公共財(cái)政體系建構(gòu)的另一方面任務(wù)，就是要建立健全公共財(cái)政監(jiān)督機(jī)制。財(cái)政監(jiān)督是權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系的重要組成部分。強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系也是政治建設(shè)領(lǐng)域提出的一項(xiàng)主要任務(wù)。加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，一如完善權(quán)力運(yùn)行其他方面的監(jiān)督與制約機(jī)制，一方面可以通過不斷完善政府內(nèi)部監(jiān)督，包括紀(jì)檢監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督，另一方面應(yīng)逐步推進(jìn)人大監(jiān)督的強(qiáng)化和完善。人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，是代表國家和人民對其他國家機(jī)關(guān)進(jìn)行的具有最高法律效力的監(jiān)督，其實(shí)質(zhì)是按照憲法和法律賦予的職權(quán)，對國家行政和司法機(jī)關(guān)的權(quán)力進(jìn)行制約，以保證國家機(jī)器按照人民的意志和需要運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，應(yīng)高度重視人大監(jiān)督在權(quán)力制約和監(jiān)督體系中的權(quán)威性地位和作用。

所謂“人”的方面，即政府工作人員隊(duì)伍建設(shè)問題，也即傳統(tǒng)上所謂干部人事制度建設(shè)和改革問題。建立一支精干而又廉潔的政府工作人員隊(duì)伍，是確保各項(xiàng)改革和發(fā)展目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的必要條件。一套完整的干部人事制度包括如下四方面內(nèi)容：選拔和任用機(jī)制、評價(jià)和考核機(jī)制、激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制、任期和退出機(jī)制。以往的干部人事制度改革，重點(diǎn)主要放在選拔和任用機(jī)制的改革探索。從多年的干部人事制度改革實(shí)踐的情況以及政治建設(shè)其他領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)來看，選拔和任用機(jī)制固然重要，但更為重要的是監(jiān)督和激勵(lì)問題，也就是要處理好“嚴(yán)管”與“善養(yǎng)”的關(guān)系問題。十八大以來，在“嚴(yán)管”方面成效顯著，接下來這方面的工作重心應(yīng)逐步從“對人的監(jiān)督”轉(zhuǎn)向權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系的強(qiáng)化和健全。與此同時(shí)，同樣需要著手解決“善養(yǎng)”問題，也就是干部的激勵(lì)和保障機(jī)制建設(shè)問題。其中，特別是廣大基層干部的薪酬和福利待遇問題，已亟需提上議事日程，將干部的薪酬和福利水平提升至與干部所在地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及日常生活相適應(yīng)的程度。對此，相關(guān)問題還需開展進(jìn)一步深入細(xì)致的研究。

中國政府治理的改革，是在改革開放大的背景下進(jìn)行的。40年來中國社會(huì)的改革與發(fā)展，固然是政府與社會(huì)雙向推動(dòng)的結(jié)果，但政府在整個(gè)社會(huì)變革進(jìn)程中發(fā)揮著積極的乃至是主導(dǎo)性的作用。因此，政府治理的改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)意義上政府自身的范圍，也遠(yuǎn)非其他國家行政改革所能比擬，涉及到政府與社會(huì)的諸多方面，實(shí)際上是一場深刻的社會(huì)變革。中國發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了新時(shí)代，順應(yīng)社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，有效應(yīng)對因國內(nèi)外環(huán)境和形勢變化而引發(fā)的更大的挑戰(zhàn)，需要加快建立人民滿意的現(xiàn)代化的政府治理體系，提升相應(yīng)的政府治理能力，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。政府治理的改革同樣只有進(jìn)行時(shí)，沒有完成時(shí)。我們可以期待，以市場為取向的“放管服”改革，必將為推進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展，并且在決勝全面建成小康社會(huì)、奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利的歷史進(jìn)程中，發(fā)揮出成效巨大且影響深遠(yuǎn)的作用。（作者：中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所政治制度研究室主任，副研究員 韓旭）