科學(xué)看待中國城市發(fā)展的制度紅利

　我國城市發(fā)展70年來，已從解放初期以鄉(xiāng)村為主體的農(nóng)業(yè)社會(huì)發(fā)展至今日以城市為主體的工業(yè)社會(huì)，城市化水平、城市人口規(guī)模及城市數(shù)量等發(fā)展規(guī)模比肩發(fā)達(dá)國家，其輝煌歷程是由中國特色社會(huì)主義制度的制度紅利所成就。改革開放和工業(yè)化為制度紅利的釋放和放大提供了原動(dòng)力，城鄉(xiāng)關(guān)系的制度規(guī)定性則是制度紅利所基于的資產(chǎn)原值。站在新的歷史方位，中國城市發(fā)展再出發(fā)，需要遵循創(chuàng)新體制，融合城鄉(xiāng)的必然導(dǎo)向。

　　中國特色社會(huì)主義制度體系，是根據(jù)中國的國情而制定。在新中國成立之初，基礎(chǔ)薄弱，技術(shù)落后，資金短缺，生產(chǎn)力低下，而人口眾多，城市、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必須要有相應(yīng)的制度體系構(gòu)建，土地公有制、城鄉(xiāng)二元戶籍制度以及層級(jí)制度則為中國城市的發(fā)展提供了低成本、高效率、全方位推進(jìn)的保障。城市發(fā)展需要空間作為載體，在土地公有制下，土地征用不是一種市場(chǎng)交易，而是一種行政需要，土地征用時(shí)相對(duì)簡(jiǎn)單的法律程序，低廉的獲取成本使操作實(shí)施得以高屋建瓴；城鄉(xiāng)二元的戶籍制度下人口從農(nóng)村到城市單向流動(dòng)，城市人口有序擴(kuò)張，同時(shí)農(nóng)村優(yōu)質(zhì)的人力資本通過考學(xué)、征兵等途徑進(jìn)入城市，不僅為城市發(fā)展積累了高素質(zhì)人力資本，也有效地避免了許多發(fā)展中國家城市化進(jìn)程中面臨的“貧民窟”現(xiàn)象；權(quán)限激勵(lì)的層級(jí)制度規(guī)定城市層級(jí)越高，城市發(fā)展的權(quán)限和資源調(diào)動(dòng)能力越大，集中力量辦大事，客觀上促進(jìn)了資源的聚集，產(chǎn)生輻射拉動(dòng)和資源虹吸的雙重效應(yīng)，其影響程度和范圍隨行政層級(jí)的提高而擴(kuò)大。

　　中國城市發(fā)展制度紅利的釋放需要原動(dòng)力，主要表現(xiàn)在工業(yè)化的拉動(dòng)和改革開放的放大效應(yīng)。新中國成立以后，蘇聯(lián)援助中國156個(gè)大的工業(yè)化項(xiàng)目，不僅造就了中國工業(yè)體系的基礎(chǔ)，還帶動(dòng)了新城的發(fā)展。除此之外，沿海城市“三來一補(bǔ)”模式同樣通過工業(yè)化的拉動(dòng)激發(fā)了城市發(fā)展活力。

　　改革開放前城市化進(jìn)程緩慢，制度紅利釋放的速率和效應(yīng)低。改革開放后，戶籍制度不斷寬松，城市的居民數(shù)量增加，同時(shí)對(duì)外開放帶來的資金、技術(shù)、海外市場(chǎng)、城市發(fā)展理念，使得土地制度、戶籍制度和層級(jí)制度的城市發(fā)展紅利得以放大實(shí)現(xiàn)。從制度紅利釋放的速率和效應(yīng)看，城市發(fā)展70年可大致劃分為三個(gè)階段：

　　第一階段為1949年至1978年，此時(shí)期以重工業(yè)化為導(dǎo)向，城市數(shù)量和規(guī)模擴(kuò)張速度較快，但勞動(dòng)就業(yè)容量小，城市化速率提升緩慢，而且由于戶籍制度的限制，城市人口容量也相對(duì)有限。第二階段可細(xì)分為1979年至1999年勞動(dòng)力密集型的工業(yè)化和2000年至2011年資本密集型的工業(yè)化，城市服務(wù)業(yè)就業(yè)容量大，戶籍制度松動(dòng)所帶來的人口紅利，成為城市發(fā)展的制度紅利來源，城市化每年保持1.2個(gè)百分點(diǎn)的提升速度。在第三階段，戶籍制度的紅利日漸式微，土地制度的紅利空間也不斷減小，但行政層級(jí)制度紅利趨于放大，行政層級(jí)高的特大城市、大城市在城市軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面明顯優(yōu)于層級(jí)較低、規(guī)模較小的城市，城市發(fā)展出現(xiàn)大城市化趨勢(shì)。

　　紅利之所以能夠產(chǎn)生，是因?yàn)橛匈Y本，城市發(fā)展的資產(chǎn)原值在于城鄉(xiāng)關(guān)系的制度規(guī)定性，規(guī)定性就在于城鄉(xiāng)關(guān)系屬于以農(nóng)補(bǔ)工。第一，從農(nóng)業(yè)與工業(yè)看，改革開放前通過工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的剩余全部轉(zhuǎn)移到城市發(fā)展工業(yè)。改革開放后，取消農(nóng)業(yè)稅，但農(nóng)業(yè)的比較收益仍低于工業(yè)，處于競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)地位。第二，從農(nóng)民和市民二元戶籍關(guān)系看，戶籍制度保留單向通道，將農(nóng)業(yè)戶籍中的優(yōu)質(zhì)人力資本流向城市。第三，生態(tài)環(huán)境容量資產(chǎn)的升值，是從農(nóng)村集體土地到城市工業(yè)和商住用地的單向流動(dòng)，而生態(tài)環(huán)境容量資產(chǎn)的使用，則至少是城鄉(xiāng)共享，甚至是城市、工業(yè)污染物的吸納場(chǎng)所。因此，城市發(fā)展的制度紅利，成就了新中國輝煌的城市發(fā)展進(jìn)程，但從某種角度看，農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村作為制度的資本，沒有獲得應(yīng)有的補(bǔ)償，紅利分配不對(duì)稱。

　　制度紅利鋪就了城市發(fā)展的快捷通道，但在社會(huì)進(jìn)入城市主體后，制度紅利日漸趨薄。越來越多的農(nóng)民不愿意放棄農(nóng)村戶籍，互聯(lián)網(wǎng)的普及和生態(tài)空間作為生活品質(zhì)的內(nèi)容日益受到重視。社會(huì)服務(wù)的均等化和社會(huì)管理的扁平化，使得城市的優(yōu)勢(shì)亦日趨弱化。

　　從這個(gè)意義上講，城市發(fā)展走向高質(zhì)量，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體發(fā)展，需要再認(rèn)識(shí)和更多的思考。應(yīng)推動(dòng)城鄉(xiāng)融通和雙向流動(dòng)，鄉(xiāng)村非農(nóng)用地可以入市，城市資本可以下鄉(xiāng)。城市居民不僅可以攜帶資金、技術(shù)、人才和信息下鄉(xiāng)，投資商、企業(yè)家也可以到鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)。更重要的是，應(yīng)大力推動(dòng)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。當(dāng)前，城市發(fā)展已有相應(yīng)的制度性安排，但還需要進(jìn)行結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)社會(huì)公共服務(wù)應(yīng)縮小差異，城市的優(yōu)質(zhì)資源配置如教育、醫(yī)療等，不應(yīng)該局限在行政層級(jí)高的城市，居民選擇城或鄉(xiāng)，應(yīng)是個(gè)人偏好，而非剛性需求。因此，展望未來的城市發(fā)展，應(yīng)是城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)一體、均衡發(fā)展的新格局。

　　（作者系中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長、中國城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)會(huì)長）