趙昌文：如何理解產(chǎn)業(yè)政策向普惠化和功能性轉(zhuǎn)型

中共中央、國務院《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》指出，要推動產(chǎn)業(yè)政策向普惠化和功能性轉(zhuǎn)型。如何理解這一提法呢？以下，談一些筆者的學習體會。

第一，產(chǎn)業(yè)政策向普惠化和功能性轉(zhuǎn)型，反映了不同階段產(chǎn)業(yè)政策的主要任務不同。

眾所周知，一國的經(jīng)濟發(fā)展需要市場力量與政府力量的有機結(jié)合，產(chǎn)業(yè)政策正是實現(xiàn)這種結(jié)合的重要工具。世界上找不到任何一個曾經(jīng)或者現(xiàn)在沒有使用產(chǎn)業(yè)政策就實現(xiàn)了工業(yè)化、現(xiàn)代化的國家。即使在今天看來，包括一些反對產(chǎn)業(yè)政策或者并不愿意提產(chǎn)業(yè)政策的國家，實際上也存在大量我們可以稱之為“產(chǎn)業(yè)政策”的政策工具。當然，使用產(chǎn)業(yè)政策相對較多的是處于加速推進工業(yè)化階段的后發(fā)追趕型經(jīng)濟體。這一現(xiàn)象背后的邏輯是，產(chǎn)業(yè)政策從來就是一個國家在不同發(fā)展階段主要任務和目標的“鏡像”。250年前，當英國在世界上首次開啟了第一次工業(yè)革命時，其更多強調(diào)的是自由貿(mào)易和市場一體化，因為其商品在全世界都具有最強的競爭力，而歐洲大陸和美國則不得不采取一些關(guān)稅或非關(guān)稅的手段保護本國的產(chǎn)業(yè)。這一時期，這些國家產(chǎn)業(yè)政策的主要目的在于保護本國產(chǎn)業(yè)盡可能免受外部沖擊。此后，當?shù)聡兔绹嗬^開啟第二次工業(yè)革命的時候，處于技術(shù)前沿邊界內(nèi)的所有國家（包括德國和美國）在大多數(shù)情況下并沒有必要從頭再來，唯一需要做的就是通過一些具體的政策工具，盡可能使得已有的先進技術(shù)在本國特定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域得到大規(guī)模推廣應用。這一時期，這些國家產(chǎn)業(yè)政策的主要目的在于加快技術(shù)擴散和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以實現(xiàn)快速經(jīng)濟增長和對領(lǐng)先者的追趕。

總的來說，從已經(jīng)實現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化國家的歷史經(jīng)驗看，任何一個國家工業(yè)化快速推進時期產(chǎn)業(yè)政策的使用都是最多最廣泛的，但當其處于技術(shù)前沿后，針對特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策就會越來越少，而針對整體營商環(huán)境的競爭政策和全面提升技術(shù)能力的創(chuàng)新政策則會被更加強調(diào)。與此相反，對于世界上絕大多數(shù)尚未完成工業(yè)化、實現(xiàn)現(xiàn)代化的國家，特別是剛剛開啟工業(yè)化進程的發(fā)展中國家，由于各種約束條件，則不得不采取一些政策工具集中有限資源、發(fā)展特定產(chǎn)業(yè)，以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟追趕目標。這就是總體上發(fā)達國家產(chǎn)業(yè)政策相對更少而發(fā)展中國家總體上更多，發(fā)達國家更強調(diào)競爭政策、創(chuàng)新政策而發(fā)展中國家更關(guān)注產(chǎn)業(yè)政策的主要原因。“年年歲歲花相似，歲歲年年人不同”，國家之間也要多一些理解和包容，不能“只許州官放火，不許百姓點燈”。

第二，產(chǎn)業(yè)政策向普惠化和功能性轉(zhuǎn)型，代表了當前我國產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整方向。

我國的產(chǎn)業(yè)政策與其他國家既有共性也有特殊性。共性在于我們也要完成發(fā)達國家曾經(jīng)走過的工業(yè)化道路，特殊性在于我們還必須完成從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型。簡單說，我國改革開放以來一直有發(fā)展生產(chǎn)力和完善生產(chǎn)關(guān)系的雙重任務，這兩個方面彼此聯(lián)系、互相影響。

第一個任務是推進工業(yè)化，改變我國生產(chǎn)力水平相對落后的狀況。為此，我們在不同時期使用了不同的產(chǎn)業(yè)政策工具。比如，為了改變我國工業(yè)、制造業(yè)部門整體上技術(shù)水平不高的局面，使用了引進外資以及有利于國內(nèi)企業(yè)技術(shù)改造、設備更新的固定資產(chǎn)加速折舊等政策；為了改變我國地區(qū)發(fā)展不平衡、中西部地區(qū)工業(yè)化水平低的局面，出臺了一系列有利于資本、技術(shù)和人才向中西部地區(qū)集中的政策。但當2010年我國成為全球最大的制造業(yè)國家后，產(chǎn)業(yè)政策的重點也發(fā)生了變化，開始從以前關(guān)注“做大”轉(zhuǎn)為更加強調(diào)“做優(yōu)”“做強”，引導企業(yè)不斷提升在全球價值鏈分工中的地位。近年來，我國的工業(yè)化水平持續(xù)提高，按照錢納里等人的工業(yè)化階段劃分標準，整體上已進入工業(yè)化后期。除了極少數(shù)關(guān)系國家安全的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)外，大多數(shù)工業(yè)、制造業(yè)部門的主要任務是轉(zhuǎn)型升級，提升全球競爭力，產(chǎn)業(yè)政策的目標也應該更多轉(zhuǎn)向促進創(chuàng)新和技術(shù)進步，更加強調(diào)創(chuàng)新政策的重要性，為此，出臺了企業(yè)研發(fā)費用加計扣除等政策。

第二個任務是不斷完善社會主義市場經(jīng)濟體制。我國在十四大確立了社會主義市場經(jīng)濟的改革方向。從十四屆三中全會《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》到十六屆三中全會《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，從十八屆三中全會“使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”到《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》提出“推動產(chǎn)業(yè)政策向普惠化和功能性轉(zhuǎn)型”，都標志著我們對社會主義市場經(jīng)濟從認識到實踐的進步與發(fā)展，標志著我國正在向高標準市場體系、高水平市場經(jīng)濟的方向不斷邁進，大邏輯都是一致的。

第三，產(chǎn)業(yè)政策向普惠化和功能性轉(zhuǎn)型，抓住了新時代深化改革擴大開放的關(guān)鍵。

深化改革、擴大開放，要不斷完善競爭政策框架，強化競爭政策基礎地位，這就要求產(chǎn)業(yè)政策向普惠化和功能性轉(zhuǎn)型，強化對技術(shù)創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)升級的支持，加強產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策協(xié)同。也許有人會問，什么樣的政策工具才是產(chǎn)業(yè)政策工具？產(chǎn)業(yè)政策與創(chuàng)新政策、競爭政策的邊界在哪里？產(chǎn)業(yè)政策的目的究竟是宏觀調(diào)控還是促進發(fā)展？筆者的觀點是，產(chǎn)業(yè)政策的主要目標還是應該放在長期促進發(fā)展而不是短期的宏觀調(diào)控上，產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策、創(chuàng)新政策的區(qū)別在于不同發(fā)展階段的主要矛盾不同，強調(diào)的重點不同，本質(zhì)上沒有必要也不可能把它們之間搞得“涇渭分明”甚至對立起來。那么，未來的產(chǎn)業(yè)政策應該怎么變呢？至少以下三個方向是很重要的。

一是產(chǎn)業(yè)政策工具總量要減少。我們過去的產(chǎn)業(yè)政策存在數(shù)量多、層級多的情況，所以總量是一定要減少的。筆者認為，未來我國產(chǎn)業(yè)政策的精簡可以采取數(shù)學中的“交集的并集”的方法。所謂“交集”，就是如果中國和美國、中國和日本、中國和德國、中國和法國等，只要至少有一個發(fā)達國家現(xiàn)在還在使用的產(chǎn)業(yè)政策工具，我們就可以用它，這就是兩兩之間的“交集”。所謂“并集”，就是把所有中國與任何一個發(fā)達國家的“交集”再取“并集”。這個范圍大體上是合適的。因為產(chǎn)業(yè)政策是動態(tài)的，如果別人以后不用了，首先就得不到交集，自然也不會有并集。這樣的話，我們總體上就可以保持一個既符合當前發(fā)展階段又符合國際慣例的產(chǎn)業(yè)政策安排。

二是產(chǎn)業(yè)政策要避免成為企業(yè)套利的工具。為什么一定要強調(diào)產(chǎn)業(yè)政策必須建立在競爭政策的基礎性地位之上，要公開透明有效率？就是因為產(chǎn)業(yè)政策的目標，是為了引導一個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。否則，很可能會存在一個操作層面的問題。過去有些產(chǎn)業(yè)政策初衷是好的，但在實踐中卻背離了出發(fā)點，結(jié)果是花了錢、產(chǎn)業(yè)并沒有發(fā)展起來。其中一個原因就是產(chǎn)業(yè)政策變成少數(shù)企業(yè)套利甚至騙補的工具了。有效的產(chǎn)業(yè)政策應該是“激勵相容”的，要引導企業(yè)積極創(chuàng)新，而不是簡單套利，甚至出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。

三是產(chǎn)業(yè)政策一定是有生命周期的。任何政策都有適用性，都應該是有特定生命周期的。要適應經(jīng)濟發(fā)展階段和發(fā)展環(huán)境的變化，不能用一個不變的政策既管過去，又管未來。當政策所錨定的客觀對象本身發(fā)生變化的時候，就需要調(diào)整，甚至必要的時候要退出。與此相關(guān)的一個重要問題是，要有科學的政策評估機制。